建立适应人口老龄化的诉讼服务机制

原创 张国全、刘丹 民主与法制周刊

        我国第七次全国人口普查结果显示：全国人口共141178万人，60周岁及以上人口占18.70%，其中65周岁及以上人口占13.50%，12个省份65周岁及以上老年人口超过14%。同时，我国老龄化进程明显加快，2010年至2020年，60周岁及以上人口的比重上升了5.44个百分点，65周岁及以上人口的比重上升了4.63个百分点。与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51和2.72个百分点。随着老年人口基数的增加，涉老年人案件也随之上升。根据裁判文书网统计，L省全省法院2019年以来，60周岁及以上老年人诉讼案件达504500件，其中民事案件359600件，占比71.28%，且涉老民事案件类型呈多样化发展趋势，尤集中于赡养、继承等家事纠纷，扩展至机动车交通事故、民间借贷、投资理财、买卖合同等类型案件。从性别特征来看，男性362696人，女性213604人，男性是女性的1.7倍；从年龄段分析发现，涉案的高龄老人逐渐增多，2019年60～69周岁涉案老人人数为122042人，2021年该数据增加到192738人，70～79周岁涉案老人同期数据从35630人增加到63834人，80周岁以上涉案老人同期数据从12369人增加至19530人；从逐年增长趋势看，2016年L省全省法院老年人参与民商事诉讼总人数与参与民商事诉讼总人数之比仅为5.59%，至2021年已上升至13.68%，呈逐年上升趋势。涉诉老年人的平均年龄也在逐渐增长。据统计，L省全省法院2015年涉民事诉讼的老年人平均年龄为66周岁，2016年至2020年平均年龄为67周岁，2021年、2022年均为68周岁。由于老年人的视觉、听觉等方面的能力减退、心脏和大脑等器官功能退化，生理机能和精神状态逐渐下降，认知能力会越来越弱，行为能力和表达能力日益衰退等，形成了涉老案件的特殊需求。在司法资源有限的情况下，建立适应人口老龄化的诉讼服务机制已成为紧迫任务。

一、方便老年人的案件管辖制度

        我国确立的民事诉讼地域管辖原则是“原告就被告”。但60周岁以上或行动不便的老年当事人基于身体原因，跨区起诉不方便，且涉老案件中的民间借贷纠纷、离婚纠纷、相邻关系纠纷、分家析产纠纷以及继承纠纷五类案件数量较多，与作为原告的老年人住所地或者经常居住地密切相关。建议参照“人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利”的立法精神，修改民事诉讼法第二十三条，增加一款，赋予60周岁以上的老年当事人在住所地人民法院起诉的权利，如住所地与经常居住地不一致的，在经常居住地人民法院起诉。属于专属管辖的案件，按照专属管辖的规定办理。如受理案件的人民法院确需调查核实，需要外地法院配合的，可以按照民事诉讼法第一百三十四条规定，委托外地人民法院进行调查。人民法院对年满60周岁及以上的老年人起诉的案件，应该设立专门受理案件的绿色通道，安排专人优先进行接待、立案。对不符合立案条件的或不属于法院管辖的案件，要以老百姓能听得懂的语言，及时进行释法说理，告知解决途径方法。对70周岁以上或行动不便不能到法院参加诉讼的老年当事人，可以采取电话预约、上门受理的方式。对书写起诉状、保全文书、调查取证申请书等有困难的老年人，可以采取老年人口述，接待人员帮助整理述明、老年人确认签字的方式进行。在法院等待区设置“老年人专席”，为老年人提供专门座位，同时设置老年人便利箱。文书样式要专门设立大字版，方便老人阅读。要按照老年人的诉讼能力，分类别提供服务事项，着力为老年人提供多层次、全方位、一站式的诉讼服务。

二、专业团队审判制度

        专业化审判对维护老年人合法权益的优势毋庸置疑，但采取的具体形态仍然是众说纷纭。有的学者提出，参照德国设立监护法院处置老年人的监护及财产处分问题和日本设立家庭裁判所管辖老年人权益保护与其他家事纠纷的模式，设立专门的两级老年权益法院，专门审理涉老年人的一审和二审案件。南京市各级法院将老年案件从民事案件中独立出来，集中由专人审理，设立老年法庭。2018年10月，山东省济南市历城区人民法院设立“老年人维权工作站”。自2016年6月1日起，最高人民法院将涉老年人案件纳入家事案件审判之中。这些有益的探索和尝试，促进了老年人权益保护工作的发展。当下，可以按照人民法院扁平化、团队化、集约化审判运行机制改革模式，针对老年人权利救济的特殊性，在各级法院设立相对固定的专门审判涉老年人案件团队。从案件数量看，涉老年人案件符合一个审判团队的工作量。据统计，2019年9月1日至2020年8月31日，上海市静安区人民法院受理、审结涉老民事案件数量为1244件。同时，设置专业审判团队，属于一个法院内部的事务，法院直接决定即可，便捷可行。在团队内部，实行随机分案制度。人民法院审理第一审涉老年人民事案件，由审判员和老年人陪审员共同组成合议庭。基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审涉老年人民事案件，可以由审判员一人独任审理，尽可能采用简易程序审理。开庭时间、地点可根据老年人身体状况等因素选择。当事人有70周岁以上或者行动不便的老年人，可在社区、老年人家中甚至老年人病床前，开庭、宣判。应该选择审判经验丰富、道德品质高尚、群众工作能力强的资深法官和法官助理担任涉老审判组织成员。对涉老审判组织成员进行培训时，应该增加关于老年人生理、心理特点以及对老年人特殊保护的内容，使涉老审判组织成员在开展审判工作时，采取适合老年人的方式方法，促使老年人的理解接受和认同。

三、诉讼指导制度

        人民法院应该从老年人参与诉讼的能力和条件与年轻人相比差异较大的实际出发，将诉讼引导作为推动老年人权利救济重要方式，在保证程序公正和平等对待的前提下，为老年人提供必要的程序性指导与释明，加强释法说理，建立诉前释理机制。要充分运用释明权，在老年人不明确、不清楚、不充分、不适当的情况下主动行使职权，强化诉讼权利义务、举证责任、诉讼风险等事项告知工作。要加大依职权调取证据的力度，切实查清案件事实，防止老年人在社会中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位。要确保涉老年人案件审理的诉讼程序及诉讼活动专业化、规范化的不断提升，始终与老年人诉讼能力的不断提高相适应。

四、代替起诉制度

        老年人的自主能力下降，或者不能完整、真实地表达或完全不能表达自己的意思。尤其患有痴呆症的老年人更是面临严峻的困境，严重影响到老年人诉讼权的行使。同时，有的老年人受思想认识影响，顾忌亲情、面子等因素，在自己合法权益受到侵害时，不愿依法起诉，维护自己合法权益，有时也损害了第三方利益。如子女不履行赡养义务或者社保机构不发放养老金，将损害包括社会化养老机构和医疗机构在内的社会第三方的利益，间接影响老年人的养老和医疗问题。因此，可以借鉴新加坡的代理起诉制度，赋予老年人的任何家庭成员之一、与老年人共同居住照顾的人以及村委会、居委会、社会化养老机构和医疗机构在内的社会第三方和检察院代替老年人提起诉讼的权利，维护老年人合法权益。特别是要扩大检察院提起诉讼的范围，扩大到所有侵犯老年人合法权益的案件。

五、老年人诉讼强制代理制度

        老年人的代理人可以根据民事诉讼法的规定，由律师、基层法律服务工作者、老年人的近亲属或老年人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民担任。老年人可以免费申请法律援助，由法律援助中心指派律师作为代理人。2018年新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》第五十六条规定：“需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以获得法律援助。鼓励律师事务所、公证处、基层法律服务所和其他法律服务机构为经济困难的老年人提供免费或者优惠服务。”2013年12月30日，全国老龄办、最高人民法院、中央宣传部等24个部门联合下发的《关于进一步加强老年人优待工作的意见》明确规定：“老年人因其合法权益受到侵害提起诉讼，需要律师帮助但无力支付律师费用的，可依法获得法律援助。”以上法律法规和政策明确，“无力支付律师费用”是老年人取得法律援助的条件。但是“无力支付律师费用”是一个主观评价标准，涉及评价主体问题，原则性很强，没有具体的操作程序。因此，在老年人诉讼过程中因年龄、体能和知识等各方面的弱势，“请不到律师”的问题仍然存在，特别是在农村地区更为明显。经过长期艰苦奋斗特别是新时代十年的奋力拼搏，我们党领导人民如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，我国经济实力大幅提升，居民收入大幅增长。“无力支付律师费用”的老年人较少。因此，对老年人的法律援助不应受援助范围的限制。如确受经济社会发展水平影响，可以分两步走，首先对70周岁以上的老年人申请法律援助不进行限制，然后逐步扩大老年人法律援助的覆盖面，直至全部取消对老年人申请法律援助的审查。对老年人提出的法律援助申请，要简化程序，优先受理、优先审查和指派。鉴于老年人大都居住在农村、社区，各省区市应依托乡镇、街道司法所建立法律援助工作站，依托村委会、居委会、社区成立法律援助联系点，从而方便快捷高效地为老年人提供法律援助服务。老年人拒不委托诉讼代理人的，可以在制度上设计为由其所在社区指派具有法律知识的社区工作人员或法律志愿者作为老年人的代理人。老年人拒绝接受指派的，原告（上诉人）按撤回起诉（上诉）处理，被告（被上诉人）和第三人按缺席审理处理。

六、多元化纠纷解决制度

        老年人维权工作不仅仅是定分止争、解决个案、维护老年人合法权益的需要，也是社会治理的重要组成部分，要放到整个社会治理的大体系中谋划。要认真落实《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》要求，建立源头化解机制、创新源头化解举措，将调解作为进行案件审理的前置程序，即“涉老案件”必须先进行调解，才能进入实质性审理阶段，助推实质化解涉老纠纷。要树立系统思维，建立完善“党委领导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局，积极协调检察院和公安机关、调解组织、仲裁机构、工作单位、民政局、老年协会等主体，深化涉老多元化纠纷解决机制改革，把平台建设、诉调对接、特邀调解、在线解纷等内容制度化、规范化，实现多元解纷机制之间的资源共享与优势互补，减少涉老案件解纷成本。要树立群众观念，积极鼓励设立涉老案件缓冲期，就纠纷解决先行协商，或者邀请基层组织网格员参与调解，达成和解协议；全力支持人大代表、政协委员、专家学者、律师、专业技术人员、基层组织负责人、社区工作者、网格管理员等参与纠纷的预防和化解工作。要树立老年人参与化解的理念。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定，老年人有“参与社会发展和共享发展成果的权利”，国家和社会应当“发挥老年人的专长和作用，保障老年人参与经济、政治、文化和社会生活”。一些老年人有着丰富的人生经验和工作热情，化解矛盾纠纷更有效果。人民法院在纠纷化解中，要多发挥老年人组织和德高望重老年人的作用，促进源头化解、实质化解涉老年人矛盾纠纷。

七、数字技术应用制度

        人类文明在继农业社会、工业社会之后进入信息社会，大数据、云计算、物联网和正在建设的数字城市、数字社会重塑着社会生产生活的结构和面貌，对司法工作也产生了深远影响。从规模上看，我国老年群体的互联网渗透率实现重大突破。人民法院应该顺应发展大趋势，主动回应时代和实践需求，精心谋划、超前布局，推动现代科技与维护老年人合法权益工作的深度融合，不断满足老年人对司法服务零距离沟通、及时互动、无障碍共享的需求。但总体而言，受认识等因素影响，作为数字弱势群体的老年人互联网普及率占比仍较低，数字素养仍有待加强。一方面，人民法院要高度重视老年人对数字司法产品的体验和感受，坚持以老年人的需求为导向，按照便捷性、去负担、好操作的要求，坚持“用户思维”，注重“用户体验”，加大对数字司法产品适老化研发改造力度，推出“老人服务模式”，建立数字司法产品适老化评估机制和诉讼能力评估分级制度，增加老年用户使用体验感获得感。同时，加强应用技术指导，提高老年人使用数字司法产品的效率。另一方面，要坚持以人民为中心的发展思想，保障老年人自主选择是否适用智能技术的权利，完善线下诉讼服务，特别是县法院和处在农村的法庭，更要改进司法作风，通过“面对面”“手把手”的方式，为老年人提供热情周到便捷的服务，让正义不仅实现，而且以看得见、感受得到的方式实现。

八、细化陪伴诉讼人制度

        为维护老年人合法权益、保障审判之需，应建立陪伴诉讼制度。即老年人参加诉讼时，按照法定顺序和程序确定一名陪伴诉讼人，帮助老年人参加诉讼。最高人民法院出台的《关于为实施积极应对人口老龄化国家战略提供司法服务和保障的意见》作出了“根据案件情况，允许相关辅助、陪护人员陪同老年当事人出庭”的规定，但是没有具体规定陪伴诉讼人的工作定位、选择顺序和范围。笔者认为，陪伴诉讼人的定位是“照顾身体、传达声音、解释说明、具体执行、无自主意识”。其与法定代理人和诉讼代理人的区别是，陪伴诉讼人在诉讼过程中无论基于何种理由，均不能独立发表意见。选择的范围为老年人的配偶、子女、孙子女、外孙子女、朋友、村委会或者居委会指定的人、老年人协会确定的人。确定程序为老年人自主选择，无顺序限制。有条件的法院，也可以探索建立司法志愿者制度。

（张国全系大连海事法院院长，刘丹系鞍山师范学院副教授）

原标题：《建立适应人口老龄化的诉讼服务机制》