光明日报：城市更新，让生活更美好

作者：光明日报联合调研组

编者按

习近平总书记指出，城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。近年来，各地结合具体实际，不断总结经验，探索出一条条符合当地情况的城市更新路径。截至2023年年底，我国已完成为期两年的第一批城市更新试点工作。更新成果如何？这些城市发生了哪些变化？还面临哪些挑战？光明日报组成联合调研组，在北京、江苏、四川、重庆、湖北、辽宁等地开展了深入调研，并提出对策建议。

河北省石家庄市石煤机城市更新项目智慧体育公园。陈其保摄/光明图片

从百年历史街区到爆款IP打卡地，文创店、咖啡店、国潮体验店、特色餐厅等应有尽有；从“老旧破”到“亮净美”，便民食堂、外挂电梯、休憩空间等样样俱全。城市更新不仅要让基础设施和老旧建筑“改头换面”，还要大幅提升人民群众的生活品质，让大家享受到城市更新带来的幸福感。

积极探索共绘美好生活画卷

以人为本增进民生福祉。重庆市九龙坡区是全国第一批21个城市更新试点之一，这里曾是重庆老工业基地，配套家属区建成时间早，很多公共服务设施缺失，居住环境差。

“以前我们社区道路坑坑洼洼哩，电线满天飞，环境差得不得了，现在变化很大。平时不想弄饭了，就来社区食堂，二十几个菜随便选，很方便。”九龙坡区谢家湾街道民主村社区居民王阿姨告诉调研组，社区食堂已营业一年有余，前来就餐的不仅有社区居民、附近的上班族，还有慕名前来的游客。

增扩路网、重设管线、完善社区服务中心、提升社区食堂饭菜质量……经过两年多的更新打造，民主村换了新面貌。古朴的青石路板，亮丽的楼栋外墙，吸引了无数本地人及外地人前来深度体验重庆的烟火气。游客史长吟先生告诉调研组：“在这里有舒适的生活体验，也能感受到家的温暖。”

城市更新，不仅让城市面貌焕然一新，也让公共服务得到了及时优化。“电梯装好后，出电梯就可以直接入户，不需要多爬半层楼了。”在湖北省十堰市郧中家园小区，杨兴福老人对小区正在加装的“平层入户”电梯这一工作竖起了大拇指。十堰市绝大多数老旧小区为“双跑楼梯”设计，即楼层间由两个梯段连接。此前加装的电梯，只能“半层入户”。近年来，当地推出“平层入户”电梯，打通群众乘坐电梯的“最后半层”。“截至2023年年底，全市已累计加装电梯489部。今年计划加装电梯180部，目前已完成82部，各项加装工作正稳步推进。”十堰市住房和城市更新局城建科科长王善林说。

据住房和城乡建设部最新数据显示，2019年至2023年，全国新开工改造城镇老旧小区22万个，惠及居民3800多万户、约1亿人，增设养老、托育、便民市场等社区服务设施6.8万个。居民就近享受优质普惠的社区服务，群众幸福感显著增强。

通过保护性修缮，江苏省南京市鼓楼区颐和路的老建筑实现活化利用。资料图片

口袋公园也成了让居民出门见绿的休闲娱乐地。走进辽宁省沈阳市皇姑区华山路同江街路口南侧的华山园，树木在微风吹动下摇曳，一些叫不出名的鸟儿飞来驻足，时而在树梢头叽叽喳喳，时而在地上跳来跳去。正在散步的居民张继宝不禁感叹，“以前锻炼、散步，要么去比较远的大公园，要么在小区里凑合凑合。现在小公园建成了，早晚遛弯儿都有了地方，环境好了，也更方便了”。辽宁省社科院研究员李晓萌长期关注沈阳的口袋公园建设，她告诉调研组，近两年，沈河区大西边门、和平区文化路青年宫、大东区奉海园等一批口袋公园，已成为沈阳市的亮丽“名片”，在为广大市民提供休闲娱乐新去处的同时，也扮靓了城市的“微空间”。

近年来，各地在推进城市更新的同时，充分利用社区周围的边角地、夹心地、插花地，大力推进口袋公园建设。利用口袋公园打造亲子游乐和居民活动场所，切实提升城市公共空间品质。调研组从住房和城乡建设部了解到，今年全国计划再增建4000个口袋公园。

修旧如旧赓续城市文脉。“我从小就爱跟爸妈逛大前门，有好多好玩好吃的，长大了更爱来前门大街了。宝藏店铺热闹有人气，市井胡同安静雅致，老北京的模样，亦动亦静，超级完美。”一位昵称“半糖卷卷”的北京姑娘在社交媒体上分享着自己的探店日记。

仲夏时节，夜晚的前门大街，游人如织，灯火璀璨，市民和游客纷纷涌来打卡。得益于北京市城市更新行动，这条百年老街旧貌换新颜。

“北京作为千年古都，在历史长河中沉淀积累下了厚重的文化遗产。它们代表着北京独特的历史文脉。”北京京和文旅发展研究院院长、文化和旅游部文化和旅游研究基地首席专家范周说。城市更新应以保护、传承整体历史风貌为前提，以空间转型和文化建设需求为导向。对具有保护价值的老建筑等历史文化遗产进行修缮和改造，赋予“老”建筑以“新”生机。

江苏省南京市高淳老街被誉为“金陵第一古街”，古建筑现今保存完好。“高淳老街让人眼前一亮，这里有独特的韵味，从头逛到尾都不会腻。”游客小月向调研组感叹。

“南京市高度重视历史文化保护传承工作，高淳老街以‘小规模、渐进式’‘成熟一片、更新一片’的更新方式，焕发整个街区的新活力。”南京市规划和自然资源局高淳分局局长许海燕告诉调研组。

重庆市开州区云枫街道永先社区，小朋友在家门口的“口袋公园”游玩。王晓宇摄/光明图片

上海的张园、成都的四圣祠片区、南昌的洪都夜巷、长沙的太平古街、苏州的古城32号街坊、烟台的朝阳街……这些都是修旧如旧，传承城市文脉、保留城市记忆的样板地区。对历史街区的更新改造，要在保留历史记忆、突出地域文化特色的同时，为区域经济发展注入新的活力。

活化资源打造爆款IP。“每次有朋友来成都旅游说想逛逛的时候，东郊记忆永远是我首先推荐的。”本地小伙子南欣告诉调研组。成都东郊记忆原来是国营红光电子管厂，工厂搬迁后，当地把遗留下的厂房打造为文创产业园，并引进专业运营商，实现了园区的市场化运营。如今的东郊记忆已经成为“现象级”爆款IP。据了解，今年“五一”期间，东郊记忆游客接待量达47.9万人次，已成为工业遗址转型升级的崭新“名片”。

沈阳中街与沈阳故宫博物院、张学良旧居等为邻，周边一条条弯弯绕绕的胡同与中街相连，独有的历史肌理和空间尺度，彰显着古城沈阳的厚重与活力。外观设计古色古香的传统门店，售卖风味小吃的特色小摊，吸引了全国各地年轻人的沉浸式戏剧演出……从“百年历史街区”到“新晋网红打卡地”，中街的探索为古城复兴和城市更新交上了一份高分答卷。

北京朝阳郎园Station、湖北襄阳603文创园、西安老菜场市井文化创意街区……随着城市结构功能的不断调整，一些工厂搬迁转移，设备厂房关停废弃。利用城市更新这一契机，各地把这类独具特色的闲置资源，打造成别具特色的文旅产品，不仅实现了变废为宝，还促进新兴产业发展、拉动消费增长。

绿色转型助力低碳生活。走进江苏省常州市钟楼区上书房社区金谷花园，智慧座椅、智能垃圾分类箱、装配式雨落管净化器，各种节能降碳的科技装备令人眼前一亮。

社区低碳志愿者告诉调研组，2023年5月，社区利用老旧小区改造契机，实现了“绿能理念”与“光伏实践”同步进小区的愿望，在全面征求群众建议的基础上，在新建的“邻聚里”活动用房屋顶加装光伏板，改善楼顶环境的同时，提高楼顶利用率，为活动用房及光伏充电桩供电，让居民们用上零碳、清洁的“绿电”。该社区的实践获评2023年全国绿色低碳系列典型案例。

新时代的城市更新不仅仅是空间实体的更新，还需要有更多的创新举措，推动城市向更智能、更宜居、更可持续的方向发展。树立绿色低碳理念，通过鼓励绿色出行、推广高效设备、降低能源消耗等举措，减少碳排放。

“城市更新在优化空间资源配置、促进城市功能品质提升和居民生活改善的同时，也促进了绿色低碳转型和发展。”南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授甄峰表示。

在北京，绿色低碳理念较早地融入了城市更新实践中。以石景山区首钢老工业区（北区）更新项目、经开区星网北汽蓝谷项目、海淀区北京卫星制造厂科技园项目等为代表的存量产业改造工作，在最大化保留厂区原有工业风貌的前提下，采用绿色、环保、低碳等技术改造方式，重构优化老旧建筑空间，既保留了园区的原有建筑风格，又大幅提升了建筑的节能效率，配合园区配套设施的升级，赋予旧空间以新风貌。

城市更新面临哪些挑战

资金问题制约更新推进。调研发现，实施城市更新行动所遇到的最大困难是资金问题，包括城市更新前期所需的资金和更新完成后维护保养的费用。

四川省建筑设计研究院有限公司建管公司总经理、城市更新研究中心主任魏继谦表示，不同性质的城市更新，其投融资模式及资金来源各不相同。民生改善类的城市更新，基于其公益属性，主体资金主要来自政府投入，部分资金可能由所在社区筹集，资金的来源较为单一。在物业载体更新完成后，后期运营及维保资金往往没有精细考虑，这是此类城市更新所面临的共同问题。

以往的城市更新，资金支持主要依靠地方财政和平台公司，大都以政府为主导。现阶段的城市更新，多方主体共同参与，项目种类复杂多样，收益回报难以精准测算，实施难度相对较高，资金需求也较为庞杂。要根据不同地域、不同城市的特征，探索推行多元化的投融资模式，以确保城市更新的长期可持续性。

诉求多样遭遇“众口难调”。各地在统筹推进城市更新的过程中，尤其是老旧小区的改造过程中往往会面临各种矛盾。调研组发现，不同楼层的居民对老旧小区加装电梯的争论和分歧尤为强烈，导致邻里关系紧张，工作推进困难，这类现象较为普遍。因此，如何化解邻里矛盾，平衡当事各方利益诉求，是推进老旧小区更新工作的着眼点和关键点。

与此同时，一些热点区域由于发展时间较早，建筑的使用年限过长，建筑安全状况堪忧，群众对更新改建的呼声较为强烈。然而，许多居民难以割舍生活了大半辈子的地方，且所获补偿无法负担原址附近的安置成本，这导致部分居民陷入两难之境。“在这里住了这么多年，早都习惯了，搬出去的话，心里面还是舍不得，虽然政府帮我解决了安置问题，但其他的开销也大啊。”家住四川省成都市金牛区驷马桥街道工人村社区的李大爷告诉调研组。

产权复杂阻碍更新进度。城市更新需要所涉及的产权主体共同配合，然而不同的产权主体会有不同的更新意愿。调研发现，部分城市更新项目涉及国有产权主体，同时各类产权主体的性质和层级又不相同，这导致城市更新工作推进困难。

“当前，城中村改造是推动城市更新最难啃的‘硬骨头’，改造非常迫切、意义重大。推进城中村改造主要面临着缺乏金融支持，改造工作‘启动难’；缺乏政策指引，改造工作‘推进难’；缺乏成熟模式，改造工作‘方式难’的‘三难’困境。”四川省城乡建设研究院院长贾刘强说。

随着城市规模快速扩张，城市边界不断向外发展，原先的乡镇、村庄不断被纳入城市开发范围，这类城市更新工作最大的难点是村集体资产的处置问题。在涉及村集体的城市更新过程中，如何最大限度地兼顾城市、集体和个人利益，是破解这一难题的关键。

多措并举提升城市品质

如何改善城市品质、调整城市结构、优化城市功能，进而推动城市建设实现内涵式发展，是当前城市更新工作的重要内容。城市更新是一项综合性、系统性的复杂工程，需要各方积极参与、共同推进。

打造专业队伍，更好满足城市发展需求。近年来，我国城建工作逐渐步入精细化管理阶段，现阶段的城市更新工作亟须将重心向基层转移，向社区推进。与此同时，专业人才队伍的深度参与对于更好满足城市发展需求、推动城市更新起着不可或缺的作用。

一些地区在实践探索中，通过联合高校开展社区更新设计竞赛、引入社区规划师、建立“三师”（责任规划师、责任建筑师、责任工程师或评估师）进社区工作机制等手段，不断满足新时代城市发展需求。推动城市更新工作，应当立足长效、多方联动，充分发挥人才优势，引导专业队伍进驻社区，开展深度调研，了解居民需求，将民生诉求与更新建设紧密结合，同时也要注重社区特色和文化传承、历史建筑和文化遗产保护，推动传统文化与现代化建设有机融合，共同打造和美家园，共同推动城市更新工作走深落实。

创新合作方式，推动社会力量积极参与。城市更新，首先应解决资金保障问题。由于多数更新项目成本较大，投入密集，且未来收益又存在不确定性，应多渠道解决资金问题，实现城市更新的可持续性。比如，为破解加装电梯资金问题，十堰市更新既有住宅加装电梯实施办法，明确电梯加装范畴，落实中心城区每部电梯奖补10万元政策，鼓励提取住房公积金用于电梯加装，以“真金白银”调动群众加梯的积极性。

积极推动城市更新，应根据更新目的、更新方式的不同，按照“谁受益，谁出资”的原则，选择最为合适的资金保障方式和多方合作模式。

对于民生服务类城市更新工作，应以政府投入为主，运用“政府+企业”模式，根据片区的自身情况，进行适度的商业化开发，实现城市更新的收支平衡。对于旧城改造类城市更新工作，可以用网格划分的方法将更新区域化整为零，引进有经验的开发企业，根据任务的难易程度，通过低息贷款或贷款贴息、额外激励等方式推进更新工作。对于工业遗址类城市更新工作，要根据当地的具体情况，选择适当的合作模式，尽量通过市场化运作模式推进城市更新，实现社会效益和经济效益最大化。

因地制宜，分门别类制定更新策略。不同地区在城市更新过程中面临的问题各不相同，在工作中应当根据本地实际各有侧重。要结合更新区域现状，明确更新方向、组织模式、合作方式，做到一地一策。

在更新改造开始前，要紧密结合“城市体检”的评估结果，精准发现影响城市可持续发展的短板。找准“病因”后，就要“对症下药”，在实施“诊疗”过程中要始终坚持问题导向、结果导向，分门别类分析现状，因地制宜制定改造策略。

根据更新片区的现状需求，按照保留、改造、拆除的顺序，从更新方法、资金保障、参与主体、管理模式等方面通盘考虑，遵循城市发展的客观规律，从区域的实际情况出发，精准施策，选择适宜的实施途径，充分调动各方积极性，助力城市更新向前迈进。

（调研组成员：西南交通大学建筑学院副教授韩效，杨家璇；北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员李军凯、高菲；光明日报记者纪博、石永程、苏雁、杜倩、张锐）

《光明日报》（2024年06月20日 07版）