城市更新行动：开创城市高质量发展新局面

倪 虹  住房和城乡建设部党组书记、部长

　　城市是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。新征程上，我们要深入学习领会习近平总书记关于城市工作的重要论述，全面贯彻落实党的二十大精神，坚定不移走好中国特色城市发展道路，在中国式现代化进程中推动城市高质量发展，为强国建设、民族复兴伟业贡献力量。

　　一、深学细悟习近平总书记关于城市工作的重要论述

　　党的十八大以来，习近平总书记站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，科学把握城市发展大势，深刻洞察城市发展规律，就城市工作作出一系列重要论述，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，明确了城市发展的价值观和方法论，科学回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，为我们做好新时代城市工作指明了前进方向、提供了根本遵循。习近平总书记关于城市工作的重要论述，内涵丰富、体系完备、博大精深，涉及城市经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域，包括城市规划、建设、治理各环节，涵盖区域、城市、社区、建筑各层次，是世界观与方法论的结合，是理论指引和实践要求的结合。

　　在领导力量上，强调加强和改善党对城市工作的领导。习近平总书记指出，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位；做好城市工作，必须加强和改善党的领导；加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。这些重要论述阐明了城市工作的重要地位和作用，明确了做好城市工作的首要前提和根本保证。

　　在价值指向上，强调坚持人民城市人民建、人民城市为人民。习近平总书记指出，城市的核心是人；坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位；无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求；更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。这些重要论述阐明了城市发展的根本目的，明确了城市工作的出发点和落脚点。

　　在目标路径上，强调走中国特色城市发展道路。习近平总书记指出，要建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路；打造宜居、韧性、智慧城市；探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路。这些重要论述阐明了中国特色城市发展道路的基本内涵，明确了现代化城市建设的目标任务。

　　绿色是高质量发展的鲜明底色。近年来，江西省九江市坚持“还江于民、便民利民，生态优先、文化铸魂”原则，积极推进城市滨江绿地建设。图为2023年7月8日，长江国家文化公园九江城区段。 石小龙/摄

　　在思路方法上，强调“一个尊重、五个统筹”。习近平总书记指出，要尊重城市发展规律；统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。这些重要论述阐明了城市工作是一项系统工程的总体特征，明确了做好城市工作的基本思路和科学方法。

　　在格局形态上，强调促进大中小城市和小城镇协调发展。习近平总书记指出，要构建科学合理的城市格局；从全国看，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应；因地制宜推进城市空间布局形态多元化；推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；选择一批条件好的县城重点发展。这些重要论述阐明了城镇体系建设的方向和原则，明确了城市空间布局的形态和结构要求。

　　在底线要求上，强调把生态和安全放在更加突出的位置。习近平总书记指出，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标；让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标；无论规划、建设还是管理，都要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。这些重要论述阐明了生态和安全的极端重要性，明确了城市工作的中心目标和基础目标。

　　在文化根基上，强调统筹历史文化保护、利用、传承。习近平总书记指出，城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键；要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护；处理好传统与现代、继承与发展的关系，让我们的城市建筑更好地体现地域特征、民族特色和时代风貌。这些重要论述阐明了城市具有历史积淀与时代精神相结合的突出特点，明确了提升城市内涵、品质和特色的重要途径。

　　在治理模式上，强调推进城市治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平；使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力；真正实现城市共治共管、共建共享。这些重要论述阐明了城市治理对于城市现代化的重要意义，明确了提高科学化、智能化、精细化水平的理念和手段。

　　做好新时代城市工作，必须深刻理解把握习近平总书记关于城市工作重要论述的重大意义、科学内涵和实践要求，深刻领会蕴含其中的人民至上、自信自立、守正创新、问题导向、系统观念、胸怀天下等世界观和方法论，切实用以武装头脑、指导实践、推动工作。

　　二、新时代我国城市发展取得历史性成就

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后召开中央城镇化工作会议、中央城市工作会议，明确了城市工作指导思想和基本思路，部署实施了城市领域一系列重大战略和重大工作。在习近平总书记关于城市工作重要论述的科学引领下，我国城市发展成就举世瞩目，成为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的精彩缩影。

　　以人为核心的新型城镇化深入推进。深入实施新型城镇化战略，着力提高城镇化发展质量。截至2022年底，我国常住人口城镇化率达到65.22%，城市数量达到691个，城市建成区面积达到6.4万平方公里。农业转移人口市民化加快推进，基本公共服务均等化水平进一步提高。“两横三纵”城镇化战略格局初步形成，19个城市群承载了全国70%以上的人口、贡献了80%以上的国内生产总值。

　　城镇居民住房条件显著改善。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，完善住房市场和住房保障体系，有效发挥住房公积金作用，推动人民群众住有所居。据第七次全国人口普查数据，城市、镇家庭户人均住房建筑面积分别达到36.52平方米、42.29平方米，比第六次全国人口普查时分别增加7.4平方米、10.3平方米。建成世界上最大住房保障体系，累计建设各类保障性住房和棚改安置住房6300多万套，1.5亿多群众喜圆安居梦，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。

　　城市人居环境更加优美。贯彻落实习近平生态文明思想，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。累计新开工改造城镇老旧小区21.7万个，惠及3700多万户、近1亿居民。2022年，全国地级及以上城市空气质量优良天数比例达到86.5%；县级城市黑臭水体消除比例超过40%，地级及以上城市黑臭水体治理成效持续巩固，居民小区垃圾分类平均覆盖率达到82.5%；城市建成区绿地面积和绿地率分别超过250万公顷和39%，人均公园绿地面积达到15.29平方米。

　　保护好传统街区，保护好古建筑，保护好文物，就是保存了城市的历史和文脉。图为福建省福州市三坊七巷历史文化街区。 福州日报社供图 林双伟/摄

　　城市综合承载能力稳步提升。围绕提高居民生活质量和城市运行效率，大力推进城市基础设施体系化建设，持续增强供给和服务能力。截至2022年底，全国城市道路长度超过55.2万公里，城市轨道交通建成和在建总长度达到1.44万公里，供水普及率、燃气普及率、污水处理率分别达到99.39%、98.05%、98.11%，全国供水和排水管道总长度达到202万公里，累计开工建设综合管廊6655公里。

　　城市治理体系不断完善。坚持为人民管好城市，加强城市管理和服务工作，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。深化城市管理体制改革，部、省、市、县四级城市管理组织架构基本形成，城市运行管理服务平台加快建设，互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术手段在城市治理中的运用持续加强，城管执法规范化、法治化水平不断提升。

　　城市历史文化保护传承全面加强。坚持像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，城乡历史文化保护传承体系加快构建，一大批历史文化资源得到有效保护。目前，全国共有142座国家历史文化名城、312个中国历史文化名镇、487个中国历史文化名村，划定历史文化街区1200余片，确定历史建筑6.35万处，成为传承中华优秀传统文化最综合、最完整、最系统的载体。

　　三、奋力谱写城市高质量发展新篇章

　　新征程上，城市的战略地位和作用更加凸显。当前，我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，同时也面临着不少矛盾和挑战。我们要坚持人民至上，树牢系统观念，尊重科学规律，不断推动城市高质量发展取得新进展新成效。

　　安居是人民幸福的基点。近年来，安徽省芜湖市把城镇老旧小区改造作为惠民生、补短板、扩内需的重要举措，全面推进城镇老旧小区配套设施改造，让居民的生活环境旧貌换新颜。图为2023年8月19日，改造后的芜湖市繁昌区繁阳小区。 人民图片 鲁君元/摄

　　夯实人民安居基点。安居是人民幸福的基点。做好新时代城市工作，要以努力让人民群众住上更好的房子为目标，从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区，为人民群众创造更高品质的生活空间。深化住房供给侧结构性改革，按照“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，设计好、建造好、管理好房子，完善住房功能，提升居住品质，研究建立房屋体检、养老、保险制度，健全房屋全生命周期安全管理长效机制。加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。抓好“楼道革命”、“环境革命”、“管理革命”，扎实推进老旧小区改造，切实改善居民居住条件。聚焦为民、便民、安民，以群众关切的“一老一小”设施建设为重点，推动完整社区建设，让社区成为居民最放心、最安心的幸福生活港湾。

　　强化城市设计引导。新形势要求城市走集约化、内涵式的高质量发展道路。在城市扩张时期形成的一些规划理念和手段，与城市更新的形势和任务已不相适应。城市设计是落实城市发展战略要求、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。推动城市高质量发展，必须在设计上做文章。要完善城市设计管理制度，明确对建筑、小区、社区、街区、城市不同尺度的设计要求，规范和引导城市更新项目实施。同时，在确保安全的前提下，探索优化适用于存量更新改造的建设工程审批管理程序和技术措施，建立完善建设工程设计、施工、验收、运维全生命周期管理制度。

　　稳步推进城市更新。城市更新是城镇化发展的必然阶段，推进城市更新的关键是找准问题和有效解决问题。要坚持城市体检先行，一方面从问题导向出发，划细城市体检单元，查找群众身边的急难愁盼问题；另一方面从目标导向出发，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。城市体检出来的问题就是城市更新的重点。要依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，坚持政府引导、市场运作、公众参与，稳步实施城市更新行动，系统推进“城市病”治理。同时，加快改革创新，完善金融、财税、土地等支持政策，建立适应高质量发展要求的城市更新体制机制。

　　推动绿色低碳建设。城市是建设美丽中国的重要阵地，要把绿色低碳理念贯穿城市建设各方面和全过程。着力改善蓝绿空间，持续推进城市供水安全保障、海绵城市建设、城市内涝治理等工作，提高城市园林绿化水平，推动公园绿地开放共享，更好满足市民群众对休闲游憩、亲近自然的新需求新期待。一体推进绿色建材、绿色建造、绿色建筑，全面促进建筑领域节能降碳。加快补齐生活污水收集处理设施短板，大力整治县级城市黑臭水体。持之以恒抓好垃圾分类，强化宣传动员，引导全民参与，健全长效机制，推动垃圾分类成为低碳生活新时尚。

　　坚持文化科技赋能。文化和科技是城市发展的不竭动力。要持续做好历史街区和历史建筑保护和活化利用工作，变“拆改留”为“留改拆”，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，让人们记得住历史、记得住乡愁，让历史文化和现代生活融为一体、相得益彰。把科技创新摆在城市工作更加突出的位置，持续巩固提升世界领先技术，集中攻关突破“卡脖子”技术，大力推广应用惠民实用技术，大力推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设，让第五代移动通信技术（5G）、物联网等现代信息技术进家庭、进楼宇、进社区，建设数字家庭、智慧社区、智慧城市，让城市更聪明、更智慧。

　　筑牢质量安全底线。安全是发展的前提，发展是安全的保障。建筑质量事关人民生命财产安全，事关城市未来和传承。要从落实各方责任、推动科技进步、培育产业工人、运用市场机制、充实监管力量、依法依规处罚等方面综合施策，下大气力健全工程质量保障体系。加快推进城市生命线安全工程建设，通过数字化手段，对城市供水、排水、燃气、热力、桥梁、管廊等城市生命线进行实时监测，及早发现和管控风险隐患，提高城市安全保障能力。持续抓好建筑施工安全、既有房屋安全、燃气安全、汛期安全等工作，防范各类事故发生，为人民群众营造安全稳定的社会环境。

　　提高城市治理水平。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。要推动各地城市管理部门承担好城管委办公室职责，发挥好综合执法的统筹协调、督导服务作用，推动城市管理相关部门间信息互通、资源共享，形成工作合力。创新城市管理方式和手段，加快推进城市运管服平台建设，形成部、省、市三级互联互通、数据同步、业务协同的平台体系，推动城市运行“一网统管”，着力构建现代化城市治理新模式。持续加强城管执法队伍建设，巩固“强基础、转作风、树形象”专项行动成果，全面提升城管队伍执法服务能力和水平。

　　强化国际交流合作。加强和深化城市领域国际交流合作，是促进我国城市可持续发展、为全球人居事业贡献中国力量的重要举措。要全面深化与联合国人居署合作，充分发挥世界城市日的平台作用，支持开展首届全球可持续发展城市奖（上海奖）评选，推动全球城市更好落实2030年可持续发展议程和全球发展倡议。全方位拓展国际伙伴关系布局，广泛开展城市领域多边、双边合作，建立中国—东盟建设部长交流机制，稳步推进中俄建设和城市发展合作，总结推广好中新天津生态城等重点国际合作经验。进一步加强与共建“一带一路”国家的深度合作，推动建设领域企业和工程建设标准“走出去”。

作者：住房和城乡建设部党组书记、部长