民政部部长陆治原：市场化的居家照护盈利模式尚不成熟，民办养老服务机构普遍反映“不赚钱”

国务院关于推进养老服务体系建设、

加强和改进失能老年人照护工作情况的报告

——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上

民政部部长 陆治原

全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况，请审议。

　　发展养老服务事关亿万百姓福祉、事关社会和谐稳定，是落实积极应对人口老龄化国家战略的重要任务。党的二十届三中全会明确提出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。习近平总书记高度重视养老服务工作，多次研究部署、作出重要指示批示，深刻指明了养老服务工作的形势趋势、目标任务、重要意义，为新时代养老服务体系建设提供了根本遵循。李强总理多次作出部署，要求重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等急难愁盼问题。谌贻琴国务委员多次研究、提出明确要求。

　　全国人大常委会十分关心养老服务工作，通过立法修法、执法检查、重点督办建议、听取审议报告、专题调研等方式，持续给予养老服务工作精心指导和大力支持。

　　民政部会同有关部门认真抓好落实，不断推动我国养老服务从服务特殊困难老年人为主向服务全体老年人转变，从机构养老为主向居家社区机构相协调、医养康养相结合转变，从政府供给为主向政府、市场、社会多元供给转变，中国特色养老服务体系建设取得明显成效，老年人获得感、幸福感、安全感不断增强。

　　一、养老服务体系建设情况

　　（一）制度体系更加完备。全国人大常委会一次修订、三次修正《中华人民共和国老年人权益保障法》。养老服务法已列入中央全面依法治国委员会《重点领域、新兴领域立法规划》以及《十四届全国人大常委会立法规划》第二类“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”项目。民法典以及公共卫生、无障碍环境建设等领域法律，增加了涉老条款。党中央、国务院层面出台养老服务政策文件11件，部门层面出台政策90余件，各地出台地方性法规或政府规章近90部，上下贯通的养老服务制度体系“四梁八柱”基本建立。

　　（二）多元供给体系不断完善。国家层面相继出台规划、土地、财税、金融、保险、人才等系列扶持发展政策。推动公办养老机构改革，扶持民办养老机构发展，积极探索老年助餐、家庭养老床位、康复辅具租赁、互助养老等多样化居家社区养老服务，养老社区、康养综合体等面向中高收入群体的养老服务不断发展。截至2023年底，全国城市新建居住区配建养老服务设施达标率为87.18%，中央预算内投资支持建设养老床位32万余张，累计安排1.3万多套公租房免费用于养老服务；全国养老服务机构和设施达40.4万个、床位823.0万张，分别比2012年增长7倍、1倍多。开展物业服务企业提供居家社区养老服务试点，创新“物业服务+养老服务”模式，在试点地区提供助餐、助浴等服务，为老年人提供居家养老便利。全面放开养老服务市场，国家发展改革委、商务部联合印发《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，将“养老服务”、“居家适老化改造”、“智慧健康养老产品研发制造”等纳入其中。我国签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等自贸协定，允许区域内国家在华设立外商独资的营利性养老机构。在中国国际进口博览会设立“康复养老专区”，2018—2023年养老康复及辅助产品意向成交总额约3.48亿美元。

　　（三）支付保障体系不断加强。在政府收支分类科目中增设养老服务科目。民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金加大倾斜力度，将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。2018—2023年，全国一般公共预算直接用于养老服务的资金达2871亿元。2024年，中央财政安排54.8亿元用于支持发展养老服务。2023年底，全国城镇职工基本养老保险参保人数达5.21亿，城乡居民基本养老保险参保人数达5.45亿。基本医疗保险参保人数达13.34亿，其中职工基本医疗保险参保人数达3.71亿，城乡居民基本医疗保险参保人数达9.63亿，参保覆盖面稳定在95%以上。建立老年人福利补贴制度，已覆盖4000多万老年人，帮助提高养老服务支付能力。

　　（四）综合监管体系不断健全。国务院办公厅印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，推动完善养老服务综合监管制度，提升食品安全管理和消防安全水平，加强行业监管部门和综合监管部门协调配合。民政部等部门出台《养老机构管理办法》以及“双随机、一公开”监管、行政检查、食品安全、消防安全、防范化解非法集资风险、重大事故隐患判定、预收费管理等一系列养老服务监管法规、政策和标准。相继开展提高养老院服务质量、打击整治养老诈骗、消防安全整治、食品安全管理、经营性自建房排查整治等专项行动，消除了一大批风险隐患。全国养老服务领域连续9年无重大及以上安全事故，安全形势保持总体平稳。

　　二、失能老年人照护工作情况

　　失能老年人照护是失能老年人及其家庭的刚需，也是缓解全社会养老服务焦虑的当务之急，是养老服务工作的重中之重。《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》、《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等，均将失能老年人照护纳入养老服务体系建设重点，坚持优先发展、倾斜支持、系统推进，失能老年人照护工作取得明显成效。

　　（一）照护供给规模不断扩大。一是着力提升养老机构照护能力。将提升护理型床位占比列为“十四五”期间全国养老服务发展重点指标，通过改造设施、更新设备、培训人员等方式，增强养老机构照护能力，许多养老机构逐步从不敢收住、不能收住向积极收住失能老年人转型。实施“十四五”积极应对人口老龄化工程，累计投入中央预算内资金193亿元，重点支持公办养老机构提升照护能力。指导各地优化民办养老机构扶持政策，积极引导发展护理型床位。截至2023年底，全国养老机构护理型床位占比提升至58.9%，提前完成“十四五”规划目标任务，养老机构收住的老年人中67%为失能老年人。二是着力丰富居家社区照护内容。围绕失能老年人居家照护需求，大力推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务。经过“十三五”期间试点探索、“十四五”期间总结推广，家庭养老床位、适老化改造、老年助餐、家庭照顾者照护技能培训、“喘息服务”、探访关爱等新型服务快速发展并逐渐为广大老年人熟悉和接受。“十四五”期间，中央财政支持开展居家和社区基本养老服务提升行动项目，为符合条件的老年人建设家庭养老床位30.36万张，提供居家养老上门服务53.58万人次；组织各地实施特殊困难老年人家庭适老化改造，已累计改造172万户。三是深入推进医养结合。国家卫生健康委牵头出台《关于深入推进医养结合发展的若干意见》等文件，不断完善政策措施。推动医疗资源丰富地区的部分二级及以下医院转型为康复医院、护理院。引导养老机构与医疗卫生机构毗邻建设、签约合作。目前全国约90%的养老机构通过与医疗机构签约合作、内设医疗机构等多种方式为入住老年人提供医疗卫生服务。截至2023年底，全国养老服务机构与医疗卫生机构签约合作超过8.7万对，具备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案的医养结合型机构达7881家、床位总数约200万张，分别是2017年的7.3倍、2.1倍、3.2倍。鼓励基层医疗卫生机构为符合条件的老年患者建立家庭病床，开展“互联网+护理服务”试点工作，增加上门护理服务供给；组织开展社区医养结合能力提升行动，依托符合条件的养老服务、医疗卫生等社区服务机构，重点满足失能、高龄、残疾等老年人健康服务和养老服务需求。四是加强老年人失智预防和干预。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，支持养老机构针对失智老年人的特殊需求提供专业照护服务。加大现有公办养老机构改造力度，增设失智老年人照护专区，积极探索失智老年人社区照护模式经验。国家卫生健康委印发《关于开展老年痴呆防治促进行动（2023—2025年）的通知》，广泛开展老年人失智防治宣传教育，不断提高公众对防治知识的知晓率；指导有条件的地区结合实际开展老年人认知功能筛查、转诊和干预服务，提高就诊率，实现早筛查、早发现、早干预，减少或延缓失智发生；推广失智老年人照护辅导技术，提升照护技能，减轻照护负担。

　　（二）照护保障范围不断拓展。一是特困失能老年人的兜底照护保障更加有力。经过“十三五”、“十四五”时期持续建设，基本实现每个县有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务设施。全面建立特困老年人照料护理标准和救助经费保障制度。目前，全国共有366.9万特困老年人纳入政府供养范围。二是经济困难失能老年人的照护保障范围不断拓展。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基本养老服务体系建设的意见》将照护服务作为三大类服务项目之一，纳入《国家基本养老服务清单》，明确“十四五”时期重点聚焦老年人面临的失能、残疾、无人照顾等基本养老服务需求。拓展公办养老机构职能，指导公办养老机构在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等提供服务。全国享受护理补贴、养老服务补贴的经济困难老年人达562.8万人。民政部、财政部联合印发《关于组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》，中央财政新增20亿元支持低保家庭中的完全失能老年人入住养老机构。三是广大老年人的普惠照护服务保障有序推进。国家发展改革委自2019年起牵头实施普惠养老城企联动专项行动，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，力争形成“政府给政策、企业降价格、用者付费用”的良性互动机制。国家卫生健康委会同财政部等部门将老年人健康管理纳入基本公共服务项目，每年为65周岁及以上老年人提供一次健康体检等健康管理服务，在基本公共卫生服务项目中增加老年健康与医养结合服务项目；制定《护理服务项目建议清单（试行）》，确定73项护理服务项目。四是长期护理保险制度建设由局部试点迈向全面推进阶段。2016年，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市开展长期护理保险试点。2020年，国家医保局、财政部联合印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，着眼建立独立险种和确保制度长远可持续，明确工作目标和制度框架，将试点扩大到49个城市，在更大范围检验试点成效。截至2023年底，参保人数达1.8亿，累计236万失能人员享受相关待遇，长期护理保险基金累计支出720亿元。

　　（三）照护要素支撑不断加强。一是推进照护队伍建设。2023年，民政部等12部门联合印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》。人力资源社会保障部、民政部联合印发养老护理员国家职业技能标准。将从业人员受教育程度调整为无学历要求，放宽养老护理员入职条件。人力资源社会保障部等部门联合修订《中华人民共和国职业分类大典》，设置“健康照护师”、“老年人能力评估师”、“长期照护师”、“医疗护理员”等职业（工种）。教育部在《职业教育专业目录》中设置医养照护与管理等15个专业，在《普通高等学校本科专业目录》中设置护理学等10个相关专业，目前开设养老相关本科专业的院校已达300余所。人力资源社会保障部将养老护理员、家政服务员、健康照护师等职业（工种）纳入职业技能培训需求指导目录，定期举办国家、省、市、县级养老护理职业技能大赛，实施康养职业技能培训计划。国家卫生健康委推动将老年医学科和医养结合机构医护人员纳入中央财政卫生健康紧缺人才培训项目，实施医养结合人才能力提升培训项目。以养老护理员为重点，完善养老服务技能人才职业技能等级制度，开展健康照护技能人才评价。推动将养老服务人才纳入城市积分落户、市民待遇等优惠政策支持范围，开展养老服务先进单位和先进个人表彰。二是加强照护科技支撑。民政部等部门印发《关于促进老年用品产业发展的指导意见》，推动老年用品进家庭、社区、机构和园区。积极探索“互联网+养老”，开展养老服务信息平台、“智慧养老院”、“智慧+居家养老”等建设。工业和信息化部等部门印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》，组织6批智慧健康养老应用试点示范工作，发布3批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，累计遴选出228项智慧健康养老产品和204项智慧健康养老服务项目，创新拓展信息化、智能化技术在养老服务业中的融合应用。三是做好养老金融工作。金融监管总局鼓励和引导保险公司大力发展商业保险年金，稳步推进养老金融改革，切实提高老年人养老服务支付能力，不断扩大商业长期护理保险供给。启动人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点，支持被保险人因特定疾病或意外伤残等原因进入护理状态时提前获得保险金给付。中国人民银行等部门在全国组织开展普惠养老专项再贷款试点，推动解决养老服务领域融资难问题。民政部、国家开发银行联合印发《关于“十四五”期间利用开发性金融支持养老服务体系建设的通知》，发挥开发性金融作用，降低养老机构融资成本，支持增加普惠性养老服务供给。

　　（四）照护质量管理不断规范。一是探索开展失能老年人能力评估。民政部先后推动出台老年人能力评估行业标准、老年人能力评估规范国家标准，广泛用于养老服务领域。“65周岁及以上老年人享受老年人能力综合评估”纳入国家基本公共服务标准和国家基本养老服务清单。国家卫生健康委印发《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》，根据《护理需求等级评定表（试行）》将老年患者护理需求分级，精准对接护理服务。国家医保局会同有关部门印发《长期护理失能等级评估标准（试行）》、《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》、《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，确保参保人员待遇公平享受和基金精准支付。失能老年人照护基本形成先评估、后服务的业务流程和技术要求。二是规范老年人照护设施建设。严格推行无障碍、适老化技术标准，为照护提供基本设施环境。民政部、国家发展改革委、住房城乡建设部制定老年养护院建设标准、社区老年人日间照料中心建设标准。住房城乡建设部发布《城镇老年人设施规划规范》，对养老院、老年养护院、老年人日间照料中心的配建要求、配建指标、场地规划等作出规定；修订老年人照料设施建筑设计标准，提高设计质量。三是建立养老服务标准化工作体系。民政部、国家标准委联合发布《养老服务标准体系建设指南》，30个省份组建了养老服务标准化技术组织。国家标准委、民政部、商务部实施养老和家政服务标准化专项行动。全国在养老机构服务质量安全、老年人能力评估、适老化改造等领域累计出台国家标准和行业标准29项，地方标准700余项、团体标准280多项，多数包含失能老年人照护相关内容。大批养老服务机构在管理服务标准化基础上，不断走向品牌化、连锁化发展道路，照护质量稳步提升。

　　三、面临形势和存在问题

　　我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量多，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。随着人口老龄化程度不断加剧，高龄化、空巢化问题日益突出，失能失智、慢性病老年人占比逐年攀升。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间达8年多。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，到2050年达到5800万左右。“一人失能，全家失衡”，面对庞大的失能照护需求，我们清醒地认识到，当前的工作与实施积极应对人口老龄化国家战略、与失能老年人照护需求相比还存在较大差距，主要表现在以下四个方面：

　　一是照护保障水平有待提高。现有的社会救助和福利保障对象主要集中在特困老年人以及部分经济困难的失能老年人，保障范围较窄、标准不高。一些养老服务资源主要用于满足自理老年人的文化娱乐需求，需要进一步聚焦失能老年人照护刚需。长期护理保险制度尚在探索建设过程中，有待在全国层面建立制度性安排。经济困难和普通家庭失能老年人的照护需求未得到有效满足，老年人支付能力总体偏低，“钱从哪里来”的问题比较突出。

　　二是照护供给仍然不足。基本养老服务体系正在建设，公办养老机构改革还不彻底，市场化的居家照护盈利模式尚不成熟，民办养老服务机构普遍反映“不赚钱”。养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存，养老机构照护能力还有较大提升空间。医养结合还不够紧密，医疗卫生服务与养老服务政策、资源的深层次协调衔接较少，整合照护服务有待发展。老年人失能的早期干预及分类指导还处于起步阶段。农村失能照护短板突出，农村养老服务发展基础薄弱、历史欠账多、市场和社会力量介入意愿不强，农村失能老年人照护更加困难。

　　三是照护人才队伍建设滞后。养老护理员普遍素质不高、数量不足，结构层次不合理，职业认同感较差，工资待遇偏低，人员年流失率达30%以上。包括养老护理员在内的各类养老服务人才激励机制尚不健全。针对高层次养老护理人员的专业技术职称评定制度缺失。受用人成本等因素限制，一些养老机构尤其是特困人员供养服务机构没有按比例配备养老护理员。与失能老年人照护密切相关的养老护理员、长期照护师、健康照护师、医疗护理员等职业（工种）还需要在职业设计、培养培育等方面加强统筹衔接。

　　四是政策统筹协调仍需加强。失能老年人照护涉及部门多、协调事项多，工作合力有待进一步提升。长期护理保险、福利补贴、救助供养等制度之间的衔接刚刚开始，各司其职、各尽其能的整合效应需要进一步提升。老年人能力评估互认协调机制不健全，失能老年人底数不精准。

　　四、下一步工作安排

　　我们将深入学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神，认真落实党的二十届三中全会部署要求，紧紧抓住我国人口进入重度老龄化阶段前的重要窗口期，坚持问题导向和目标导向，将失能老年人照护作为新时代养老服务体系建设的着力重点，作为积极应对人口老龄化国家战略的重要举措予以大力推进。

　　（一）坚持系统建设，完善养老服务体系总体设计。加快推进养老服务法立法进程，将失能老年人照护相关重要制度安排纳入法治轨道。立足当前、着眼长远，深化新时代养老服务改革发展，着力破除体制机制障碍，聚焦失能老年人照护，进一步调整完善政策项目措施，推动养老服务与社会保障、健康支撑协同发力，加快形成与积极应对人口老龄化和推进中国式现代化相适应的养老服务体系。充分发挥全国老龄办统筹协调作用，在人才队伍建设、老年人能力评估等方面加强部门协同联动和政策衔接，不断提升失能老年人照护工作合力。

　　（二）坚持整合照护，深化供给侧结构性改革。以提高失能照护能力为重点，健全县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，加强养老服务供需衔接、资源整合，推动失能老年人照护下沉到城乡社区及老年人家庭。科学规划养老服务设施布局，着力构建“一刻钟”居家社区养老服务圈，发展社区嵌入式养老服务机构，努力满足老年人就近就便养老服务需求。开展县域养老服务体系创新试点，探索县域范围内农村失能老年人照护一揽子解决方案，加快补齐农村养老服务短板。持续优化养老机构床位结构，推动护理型床位建设，加快失智老年人照护体系建设。加强养老服务机构与医疗卫生服务机构协同配合，健全稳定顺畅的双向转接绿色通道。建立老年人能力综合评估制度，在养老服务、社会保障等领域推动老年人能力评估结果全国范围互认、各部门按需使用。以失能老年人照护需求为中心，完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等相衔接的健康支撑体系，打造居家社区机构协调贯通的照护供给格局。深化公办养老机构体制改革，健全运营机制，使其成为基本养老服务主要供给力量。发挥政府主导作用，完善扶持优惠政策，加强向农村地区、居家社区养老服务倾斜，着重扩大普惠性、基础性、兜底性照护服务供给。

　　（三）坚持多元参与，完善失能照护社会支持系统。全面开展人口老龄化国情教育，弘扬孝亲敬老传统美德。支持地方政府及相关单位开展孝亲敬老模范表彰，健全家庭养老支持政策，开展家庭照顾者照护技能培训，继续实施家庭适老化改造，充分发挥家庭成员的亲情照顾作用，巩固家庭养老基础。完善面向独居、空巢、留守、高龄、失能老年人的探访关爱服务，加快发展家庭养老床位，提高家庭照护水平，让老年人在家养老更安全、更舒适。发展城乡助老志愿服务和互助养老，大力培育基层老年协会，因地制宜建设互助养老设施，继续探索养老服务时间储蓄机制，鼓励低龄健康老年人为失能、残疾老年人提供力所能及帮助。鼓励慈善公益力量支持和参与失能老年人照护。

　　（四）坚持分层分类，优化可持续综合照护保障。研究推动养老服务领域财政事权和支出责任划分，以失能照护为重点，建立稳定的多渠道养老服务经费投入机制。持续完善多层次的养老保险制度，健全老有所医的医疗保障制度。加快建立长期护理保险制度，在保障对象、筹资机制、评估机制、待遇支付、管理运行等方面作出统筹安排。加强长期护理保险制度与养老服务体系的有机衔接，积极发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险等各自优势，满足不同层次失能老年人照护需要。完善基本养老服务体系建设，推动符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。持续探索中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作，适时研究扩大保障对象范围。

　　（五）坚持供需适配，多措并举加强照护队伍建设。着力扩大养老护理员稳定来源，支持人口老龄化程度较高、养老服务人才供给不足地区与劳务输出大省开展劳务协作，注重吸纳脱贫人口和防止返贫监测对象到养老服务岗位就业，促进养老服务人才跨地区有序流动。针对农村地区养老服务人才短缺实际，加大政策支持力度，引导更多有能力、有意愿的村民和农村低龄老年人参与提供养老服务，吸引更多养老服务人才返乡入乡就业创业。着力提升养老服务人才队伍素质，完善养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。引导和鼓励养老机构健全收入分配、绩效考核等激励机制，综合考虑从业年限、劳动强度、技能水平等因素合理确定和提高养老护理员工资水平。支持多渠道引进社会工作、康复服务、老年营养、心理咨询等方面专业技术人才、经营管理人才，进一步优化养老服务队伍专业结构及年龄结构。探索建立参照职称管理的养老服务专业技术人员职业资格制度。

　　（六）坚持科技支撑，加快智慧养老技术研发应用。发展养老服务新质生产力，鼓励引导创投机构投资，培育养老服务专精特新企业。推动照护机器人、脑机接口、人工智能等产品研发应用，为老年人视力、听力、记忆力、运动控制力等功能退化缺损提供智能科技代偿，辅助和代替人力照护。完善数字化适老应用和服务，为老年人提供更加安全、舒适、便利的数字化智慧化生活环境。聚焦老年人能力因素，统筹开展全国人口普查、城乡老年人生活状况抽样调查、老年人能力评估等工作，推动形成动态更新的全国失能老年人数据库，加强与国家人口基础信息库、国家社会保险数据库、老年人健康数据库的共享复用，为完善养老服务政策提供科学依据。

　　（七）坚持安全第一，筑牢质量管理防线。加强照护标准化建设，推动一批急需标准出台，完善全国统一的服务质量标准和评价体系。加强养老服务信用体系建设，禁止有严重人身侵害等违法犯罪记录人员从事养老服务。健全养老机构突发事件应急体系，完善养老社区、小微养老服务机构等新业态监管措施。强化部门联动，落实“双随机、一公开”监管机制，推动实现监管规范化、精准化、智能化，确保失能老年人照护安心安全，服务质量得到持续改进。

　　我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要指示批示精神，在全国人大及其常委会的监督支持下，进一步加强和改进失能老年人照护工作，加快推进中国特色养老服务体系成熟定型，让每一位老年人都能安享幸福晚年。