从“老有所养”到“老有善养”： 基本养老服务体系的构建与完善

作者：郭 瑜

【摘要】党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展。基本养老服务是在基本公共服务均等化的理念框架下积极应对人口老龄化的应有之义，有助于合理界定家庭、政府、社会、市场的责任边界，进一步增强养老服务的公平性和可及性。应将基本养老服务体系建设纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划，充分发挥国家、家庭和社会相互支持所形成的合力，以基本养老服务为抓手推动普惠型养老服务发展，构建中国特色养老服务体系。

【关键词】人口老龄化 基本养老服务 中国特色养老服务体系

【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A

当前，我国老年人口数量不断增加。国家统计局数据显示，2023年末，我国60周岁及以上人口超2.96亿，占总人口的21.1%。①预计“十四五”时期，我国60岁及以上人口将突破3亿，进入中度老龄化社会。联合国《世界人口展望2022》报告显示，我国人口老龄化的程度将持续加深，直至本世纪中叶逐渐达到顶峰，届时60岁以上老年人占比或达到35%。人口老龄化及其带来的影响具有较大的弥散性和渗透性，会形成诸多复杂问题，对于经济运行全领域、社会建设各环节、思想文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力都具有深远影响。

当前，养老保障已经成为人民最关心最直接最现实的利益问题之一。党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展。党的二十大报告强调：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”②基本养老服务是我国养老领域的重要制度创新，有助于合理界定家庭、政府、社会、市场的责任边界，将在实现“老有所养”到“老有善养”中发挥重要作用。推进基本养老服务体系建设是健全基本公共服务体系、实现基本公共服务均等化的重要内容，能够有效增强养老服务的均衡性和可及性，不断实现老年人对美好生活的向往。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调：“健全社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台。健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制，逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金。”③基本养老服务何以成为中国特色养老服务体系的一个关键议题？在未来的发展过程中，需要重点解决哪些问题？本文将对这些问题进行深入探讨。

中国特色养老服务体系建设需从老龄人口的特点与需求出发

坚持以人民为中心的发展思想，结合我国现阶段的人口发展特点，解决一系列经济社会发展问题的着眼点可以统一在积极应对人口老龄化的战略框架之中。人口老龄化应对与老龄社会治理的关键在于制度及政策安排的适应、适配乃至重构。④“十四五”时期是我国新发展格局演变的关键期，也是人口老龄化进程的加速期和养老服务发展的重要战略机遇期。推动养老事业和养老产业协同发展成为积极应对人口老龄化、创造“长寿红利”的关键之举。

当前我国养老服务需求呈现出了新变化：一是养老服务需求总量增加，需要更充足、更有力的社会服务来及时回应家庭养老的压力。二是老年人逐渐形成复杂的养老预期、方式与偏好，需求结构更加多样化、多层次，不仅包含生存型，也包括发展型和娱乐型。三是与健康相关的医养康养服务需求增加，养老服务和医疗卫生服务需求出现交叉重叠。因此，需要在坚持和加强党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭等多主体的责任边界，找准各自定位，共同行动，优势互补，满足老年人的健康养老需求。

如何采取有效对策来保证养老质量和老年人福祉是一个长期的重大社会问题，而各国独特的文化背景和发展道路又增加了这一问题的复杂性。在我国，家庭是社会的基本细胞，长期承担着主要养老责任，为老年人提供物质保障、服务保障与精神保障。过去几十年来的经济、政治、文化、社会和人口变迁改变了家庭所处的宏观环境，缩小了家庭规模、重构了家庭结构。人口老龄化、家庭结构与代际关系变迁的共同作用，导致家庭内部代际之间的传统反哺功能弱化。同时，我国基本养老保险制度已经实现了全覆盖，待遇水平不断提升，为解决养老问题提供了坚实的物质保障，也使得社会成员在养老安排中拥有更多的自主权。养老保险提升了老年人的经济独立性，父母对子女的刚性经济需求减少，对于子女赡养的需求也随之减少。

完善基本养老服务体系需关注的重要问题

我国老龄事业已经走过了四十多年的发展历程，人口老龄化的治理模式与政策措施不断与时俱进，社会治理理念和社会主流观念也在不断调适。养老服务体系建设从1980年代探索起步，至21世纪初社会化的养老服务理念逐渐兴起。随后，居家、社区、机构多方主体快速发展，政府在鼓励引导的基础上逐渐加强监督管理职责。随着积极应对人口老龄化上升为国家战略，中国特色养老服务体系的顶层设计逐渐成熟，养老服务供给能力明显增强。⑤尤其是党的十八大以来，基本养老服务加快发展，内容逐步拓展。

但不可忽视的是，在我国基本养老服务体系建设取得跨越式发展的同时，依然存在城乡发展不均衡、资源分布不均、供给较为不足且供需结构错位等问题。例如，城乡困难老龄群体的服务保障缺口问题较为突出，农村社会养老保险水平不高，居家社区养老和优质普惠服务供给较为不足。为了建设与中国式现代化进程相应的养老服务体系，化解不平衡不充分问题的重要性和紧迫性日益凸显，任务更加艰巨繁重。

我国基本养老服务均等化事业亟需更完善的政策指引与清晰的理论指导。从政策而言，相关政策文件尚处于探索和引导阶段，对于基本养老服务的内涵外延、政府职能、权责界定不甚明晰。为推动解决养老服务“急难愁盼”问题，各级民政部门积极推进基本养老服务体系建设，实践探索不断涌现，但对于“基本养老服务均等化”的理念、起点以及进展仍存在地区差异。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），对于基本养老服务的内涵外延作出清晰界定，并对总体要求、重点工作和组织保障作出了明确部署，还首次发布了附件《国家基本养老服务清单》（以下简称《清单》）。事实上，早在《意见》及《清单》出台前，一些省市已经陆续推出了当地基本养老服务清单，但具有明显的差异性。直至2023年5月《意见》出台后，“服务对象、谁来服务、什么服务、如何推进”等相关问题得以通过官方文件的形式明确。特别是首次发布的《清单》，明确了16项基本养老服务内容，为地方政府提供了清晰的工作指南。

从学理上看，基本养老服务是在基本公共服务均等化的理念框架下积极应对人口老龄化的应有之义。但是基本养老服务少有可以直接对标的国际概念，可以被视为我国福利领域的概念创新和自有主张。⑥基本公共服务均等化作为我国经济社会发展的独有创举，是坚持以人民为中心的发展思想的社会实践活动。基本养老服务的建设完善是一个循序渐进的长期过程，最终目标是“推动实现全体老年人享有基本养老服务”，其中包括四个关键要素。第一，“服务”是指集体生产的、服务于公共利益的活动，作为主要的福利给付手段以满足社会成员的内在需要。因此，应包括基本养老保险、护理补贴等物质帮助，但主要内容还是照护服务，乃至关爱服务。客观而言，服务递送过程比社会保险的参保和发放更为复杂和困难。第二，“基本”意味着这些养老服务是必要且重要的，指向最为基础的生活需求。基本养老服务着眼于保基本、广覆盖、可持续，旨在满足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全体”意味着制度建设的最终指向是所有人都能够得到满足他们需要的服务。普惠性原则是指在提高基本公共服务均等化水平的过程中，逐步拓展基本养老服务的对象和内容，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。第四，基本养老服务隐含着多方主体结构。一些人认为基本公共服务均等化处理的是具有公共物品属性的公共服务，所以基本养老服务也理应由政府为个人和家庭提供。这种误解忽视了我国的基本国情，也不利于发挥多方主体的协同功能。因此，《意见》中明确提出了共担性原则，即在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务的基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料方面的负担。

推进基本养老服务体系建设的未来展望

推动实现全体老年人享有基本养老服务，是健全覆盖全生命周期的人口服务体系、促进人口长期均衡发展的必然要求，是把握养老服务规律、促进解决应对老龄化世界性难题的重要行动，是中国式现代化在养老服务领域的具体实现。⑦推进基本养老服务均等化，要做好顶层设计，逐步构建完善具有中国特色的多层次养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

第一，以基本养老服务为抓手，发展普惠型养老服务，为人民群众提供方便可及、价格可负担、质量有保障的养老服务。短期而言，要通过建立保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度等，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和标准，重点关注老年人家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，补齐制度短板。长期而言，要不断提升基本养老服务便利化可及化水平，加速推进养老服务资源以较低成本向全体老年人扩散，以此来推动养老服务业的长期稳定发展，逐步实现全体老年人都能够公平可及地获得大致均等的基本养老服务，共享改革发展成果。

第二，充分发挥国家、家庭和社会相互支持所形成的合力，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动，为老年人居家养老营造支持性的社会环境。要合理把握基本养老服务与家庭责任之间的关系。“享有基本养老服务”不是要挤出家庭，更不是要替代家庭，而是要帮助和支持家庭。居家养老是我国养老服务供给的重要方向，需要多渠道为居家和社区养老赋能，从而让老年人在家庭内部享有专业化、高质量的养老服务。例如，可以通过家庭适老化改造、家庭医生签约服务等方式，改善家庭养老的条件，实现服务多方供给主体的有机融合与良性发展。

第三，基本养老服务体系建设应当纳入构建新发展格局中统筹考虑和谋划。面对规模庞大且快速增长的老年群体，基本养老服务可能少部分由政府直接提供，大部分将由政府购买、由市场和社会提供。对于有效需求不足的“银发市场”来说，基本养老服务体系将会起到提振和带动作用。从长期来看，随着经济社会的不断发展，养老将由生活必需型向享受型、发展型、参与型转变，实现从养老到享老、从老有所养到老有善养。基本养老服务在养老服务中所占比重有限，而老年人所需要的多层次、个性化、高品质、享受型的服务大多属于非基本养老服务，需要由市场和社会提供，银发经济发展因而也更具活力和潜力。

（作者为中国人民大学劳动人事学院教授）

【注：本文系国家自然科学基金项目（项目编号：72474217）阶段性成果】

【注释】

①王豪：《以“学”养老成潮流》，《中国青年报》，2024年8月5日。

②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。

③《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，中国政府网，2024年7月21日。

④胡湛、彭希哲：《对人口老龄化的再认识及政策思考》，《中国特色社会主义研究》，2019年第5期。

⑤杜鹏：《构建与老龄化进程相适应的中国特色养老服务体系》，《中国民政》，2022年第12期。

⑥胡宏伟、蒋浩琛：《我国基本养老服务的概念阐析与政策意涵》，《社会政策研究》，2021年第4期。

⑦李纪恒：《推动实现全体老年人享有基本养老服务》，《求是》，2023年第23期。

责编/孙渴 美编/杨玲玲