善养中国：当我们老了，城市不适合我们居住了，怎么办？

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台

摘要

在全球范围，许多城市正面临日益严峻的老龄化问题，这一挑战在中国表现得尤为突出。

由于人口老龄化的加速趋势，中国城市在年轻劳动力与老龄人口之间的比例存在失衡。这种不平衡给城市的社会福利体系，特别是养老服务和相关设施，带来了沉重的负担。

当前，城市养老服务体系在服务项目的提供、专业养老机构的数量以及护理人员的质量和数量方面存在严重不足。这些问题不仅增加了老年人的生活压力，还加大了社会不平等和资源分配的问题。因此，城市适老化已成为一个亟需解决的多维度问题。

如何面对以上问题？华南理工大学公共政策研究院研究员林辉煌和研究助理李婧，针对目前城市既有住区适老化改造的实践路径，为我国老年宜居环境体系建设提出了一系列政策建议。原文经编辑修订后重新发布，以飨读者。

‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

正文

2022年，中国城镇化率已达到65.22%，城市空间已进入存量提质阶段，重在“以人为本”精细化的更新。

在高速城镇化的过程中，“未备先老”、“未富先老”等老龄化特征逐步显现。第七次全国人口普查结果显示，我国65岁及以上人口为19064万人，占比达到13.50%，按照国际标准是即将进入“老龄社会”。人口老龄化必将对经济社会发展带来挑战。

近年来，国家层面全面推进老年友好型社区环境建设，“十四五”规划和二〇三五年远景目标中提出实施积极应对人口老龄化的国家战略，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，对养老服务能力和质量提出更高要求。

近年来，我国多地先后打造了“9064”和“9073”的养老服务格局，即90%的老人进行居家养老，6%或7%的老人依托社区养老，4%或3%的老人通过机构予以养老保障。随着老龄化的加剧，以城市更新为契机进行老年宜居环境体系建设成为新的趋势。

在以社区居家养老为主导的模式下，城市更新通常以老旧社区改造、微更新等形式，改善老年人居住环境，推动城市“适老化”改造，建设“老年友好型城市”。

但我国城市适老化改造尚处于起步阶段，在设施建设、制度体系、保障机制等多层面仍有待完善。

一 居家养老，不容易‍

社区居家养老是目前我国主要的养老模式。社区居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，通过社区资源平台将养老资源引流至家庭，兼具家庭性、社区性和社会性三方面特征。

城市既有社区适老化改造是以满足老年人“原居安老”为目标的“存量”式更新，其核心既包括空间层面的破损修缮、资源再配置等物质环境改造，同时又涉及微观层面的社会结构体系、邻里关系、社会交往等多元化的统筹更新。

老年人口变化（2018—2022） 数据：国家统计局

‍‍‍‍ 老年抚养比 （2018—2022）数据：国家统计局 ‍‍‍‍

目前来看，这一模式在物质空间层面，涉及到诸多问题：

既有社区适老化改造存在形式局限：社区内公共活动空间及公共服务设施等物质空间的改造未能满足老年人多样化的需求。

社区空间供给存在冲突：缺乏提供社区居家养老服务的场地。城市既有社区空间环境适老化功能的改善，一定程度上依赖于公共服务设施及活动空间的增加，但是社区内公共空间有限，这容易与社区内其他功能性提升产生交叉冲突。

社区“托老”设施未能满足老年人的专业化照顾需求：社区居家养老服务供给能力和经验仍缺乏，如社区级的养老服务设施配置不足，居家养老服务部配置率低，老年人活动场所少、人均面积较低等。

从政策层面来看，适老化改造路径也仍存在以下问题：

适老化改造缺乏整体性统筹和规范性程序：在地方实践中存在权责不明、监管不当等问题，未能形成标准化流程，导致改造效率不高。后期系统性管理也不足，存在适老化项目验收、备案等环节缺失等问题。

缺乏与其他法律系统性的衔接：“十三五”期间的53个立法文件中多次强调推进无障碍和适老化改造，但是却缺乏与其他法律系统性的衔接，如在《道路交通安全法》《建筑法》《铁路法》中未涉及与道路、建筑、交通相关的无障碍内容。

资金来源单一：在实践中，受益群体的支付意愿及可出资金额极其有限。有学者通过对上海典型住区进行入户访谈后发现，已改造的项目费用基本由政府承担，仅有15.6%的受益老年群体愿意支付改造费用，平均可出资费用在1500元或以下。

目前，适老化改造的资源来源主要依靠中央财政拨款，以帮助特殊老人为主，尚未形成多元化的投融资渠道。适老化改造完全依靠政府承担并不现实。

适老化改造实践过程过度依赖政府的推动：商业利益群体、社会组织、老年人及其家庭、直管公房单位等主体存在不同程度的缺位。

由于老旧小区以老年群体和低收入群体居多，消费能力总体较低，商业利益群体参与改造的积极性不高；老旧小区居民对物业费的缴纳意愿较低，物业收费困难，难以吸引专业的物业服务企业；小区内未能成立业委会，业主和居民游离于公共事务之外，参与度和参与的积极性不高。

二‍ 发达国家，适老化改造怎么做？‍‍‍‍‍‍

发达国家或地区较早进入老龄化社会，经过多年的适老化改造实践，形成了较为成熟的经验做法：

第一种是以政府补贴为主的改造模式。新加坡、丹麦、瑞典等国家的公共福利政策有助于让老年人充分享受国家福利。

新加坡以“居者有其屋”为理念，由建屋发展局全面负责公共住房的建设与管理，实现了超过80%的人口居住在公共住宅，也就是组屋中。

同时，“原地养老优先计划”、“已婚子女优先抽签计划”以及“多代同购优先计划”等可使老年人优先选购公寓，鼓励跨代际混合居住。在此基础上，近居购屋津贴给予已婚子女或者父母最高3万新元的津贴，只要其在购买转售组屋时，选择与父母或者已婚子女就近居住。‍‍‍

针对适老化改造的更新项目包括“家庭改造计划”和“电梯升级计划”等，政府和市政议会承担大部分费用，居民仅需承担小部分。例如“电梯升级计划”中家庭最高支付3000新币费用，同时年长者或贫困家庭可申请特殊高额补贴。

美世和CFA发布的全球养老金指数报告中，新加坡得分排名亚洲第一

引用：美世CFA协会 全球养老金指数

丹麦和瑞典等北欧福利国家，同样提倡居家养老政策，由政府公共资金支持住宅适老化改造。

上述国家中，政府发挥了重要的主导作用，对住宅的适老化改造提供公共财政支持。此类模式的优势是改造资金大部分由政府承担，受益老年人需要承担的金额较少，可以得到相对公平和普惠性的保障；劣势是政府的财政压力较大。

还有一种是以护理保险为主的改造模式。德国、日本、韩国等国家建立了包含老年人住宅改造的护理保险制度。

德国是较早建立保险制度的国家之一，于1994年推出了世界第一部《护理保险法》，自1995年起实施公共长期护理保险体系，覆盖了约90%的人口。护理保险为住宅适老化改造提供支持，同时，为老年人尤其是特殊困难人群提供护理服务方面的资金保障。‍‍‍

新加坡乐龄安居花红(Silver Housing Bonus)组屋资格条件，符合条件的老年人可出售组屋，组屋，用售卖组屋的净得填充退休账户

来源：新加坡建屋发展局

日本是老龄化最严重的国家之一，在城市更新过程中，经历了“全面重建”、“存量活用”、“团地再生”、“网络重构”四个阶段，与适老化空间资源的优化配置充分融合。日本从2004年起开始推行《护理保险法》，为老年人住宅改造提供每位受益人一次性20万日元的援助，包括消除地面高差和将传统的蹲式厕所改为坐式厕所等适老化改造。

来源：厚生劳动省老健局 引用：日本贸易振兴机构

韩国于2007年颁布《老年长期护理保险法》，于次年开始实施长期护理保险制度。

以护理保险为主的适老化改造模式可以缓解政府公共财政压力，然而当老龄化继续加重时，护理保险给付量加大。例如德国长期护理保险缴纳费率持续上涨，已由1%提升至3.05%，而同期养老、医疗、失业保险等缴纳费率有所下降。

最后一种是以市场化为主的改造模式。这种模式以美国为代表。

美国的住宅适老化改造是以市场购买为主，政府仅为低收入老年人提供较低的改造补助金。美国于1965年颁布了《美国老年人法》，其中规定，政府对每位老年人住宅适老化改造的补助金额上限为150美元。美国卫生与公共服务部（Department of Health and Human Services, DDHS）与社区生活署和联邦政府专门机构发挥统筹性功能，为州政府提供政策依据；州及以下地方政府设立老龄代理机构，同时社区设立老龄服务中心。

非政府组织作为桥梁，起到连接政府相关部门和职业理疗师的作用，推动适老化项目的改造。对于贫困家庭（家庭收入低于地区中位数50%）的老年人群，美国农业部会提供上限为2万美元的住宅维修贷款或上限为7500美元的补助。

该模式的优势是充分发挥市场力量，推动多方协作，依据经济情况形成了差异化的支持模式。但是美国对于住宅适老化改造的补助额度十分有限，且主要针对弱势群体，适老化改造程度与老年人家庭经济情况挂钩。

通过梳理上述发达国家的住宅适老化改造模式，可以发现其在政策环境、参与体制、资金体系等方面存在一些共性——‍

在纵向上，各国均形成了中央—地方—服务机构的组织架构。在横向上，政府部门与非政府组织等多元主体建立长效合作机制。在实践过程中，各国财政支持路径多元化，均形成了与适老化改造直接相关的政策法规，一些发达国家国家具有多元参与的体系。

三‍ 中国城市的适老化改造，如何布局？

在我国人口老龄化问题加剧的同时，现有的住区，特别是老旧社区存在空间结构布局不合理、公共服务设施缺乏、公共空间匮乏、基础配套设施不完善、房屋空置率高、居住环境恶化等现象，面临着“双重老化”的难题，适老化改造极为迫切。

针对以上问题，我们建议：

第一，注重顶层设计，完善适老化改造的制度体系，统筹推进老年友好环境建设。

坚持立法先行，完善顶层设计，健全法规制度，细化条例标准，强化政策支持，为老年人提供法律保障，推进老年友好环境建设。适老化改造涉及城市建设、住宅建设、养老结构建设等多领域，政府各相关部门可以加强政策协同，统一技术标准规范，明确职责，构建多部门联动机制。

第二，建立政府主导下的多元合作模式，鼓励支持市场和社会参与。

一是针对适老化改造需求，培养相关的专业人才，可依托行业协会等社会组织，构建人才培养体系。

二是引入社会和市场力量参与，建立市场化养老服务机制。发动非政府组织等社会力量，为养老服务提供支持与帮扶。

三是加强老年群体及其家庭的参与，子女及晚辈在老年人的社会网络中占据极其重要的角色，也是适老化改造的关键要素。可以社区为依托，搭建居民互动的线上线下交流平台。

第三，拓宽适老化改造的资金融资渠道，论证推行长期护理保险制度的可行性。

目前，我国适老化改造的资金来源主要依靠政府补贴，但面对老年人口规模日益庞大，完全依靠政府补贴并不现实，可借鉴发达国家的长期护理保险制度经验，进一步拓宽适老化改造的资金融资渠道，建立统一完善的长期护理保险制度。

第四，推动适老化改造的市场化和产业化，找准市场方向和定位。

数据显示，国内规模排名前百名的房地产企业中，已有约70%的企业进行了与适老化建设相关的布局和探索，包括建设老年公寓、长者社区等。但截至2020年底，我国养老机构的床位空置率高达50%，存在供需错配问题。因此，相关部门应出台技术导则，规范引导房地产开发企业进行适老化建设，同时加强机构养老的市场调研，找准市场方向和定位，完善监管体系。

此外，可围绕适老化改造服务，带动家装建材、适老辅具、园林景观等相关产业融合发展，形成产业链和产业集群。推动由专业人员、志愿者和社会工作者组成的适老化改造及养老服务队伍的建设，加强相关人才的培养力度，提升薪资待遇。可开发老年人智能化产品，在养老综合平台的基础上，建设智慧养老服务平台，老年人及其家人可通过平台选择相关服务，如送药上门、送餐服务、家政保洁等。

第五，充分利用科技创新，将适老化改造与城市更新相结合。

我国老旧小区改造大多是以环境改造工程视角为主导，存在就改造论改造的局限，改造项目呈现出碎片化趋势，未能与城市整体发展相联系。适老化改造是城镇老旧小区改造的重要组成部分，同时也与老年友好城市社区建设工作密切相关，在实践过程中也要注意统筹规划，根据住区特点进行针对性改造，避免改造建设工作重复交叉。

当前，5G技术发展带动“万物互联”，涵盖了智慧城市、智能家居、智慧养老等多种应用场景。在对既有住区外部环境进行适老化改造时，应结合信息化设备，对建筑进行智能系统改造，如增设立体化空间智能照明控制系统、生活照料智能辅助系统等。对于内部环境，可以利用“互联网+”技术，建设智慧养老服务、社区信息档案等平台，整合社区养老资源。

第六，完善社会保障政策，为老年人及其家庭提供社会政策支持。

在住房方面，构建老年友好型社区，支持老年家庭购房养老，放松信贷条件限制，给予优惠利率或鼓励子女作为共同借款人。

在就业方面，2022年2月国务院发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中已明确提出要实施渐进式延迟法定退休年龄。下一步可以考虑加大对大龄失业人员保障力度，合理设立提前退休、延后退休和分类退休等弹性机制，同时完善养老金缴费率调整的配套政策。

在医疗方面，建设老年友好医院，优化“医养康养相结合”的养老新模式，完善社区卫生服务，落实分级诊疗，加强医护人才队伍建设。支持养老院和医疗机构为社区老年人就医开设绿色通道，完善老年健康服务体系。

在家庭方面，要健全家庭赡养政策，制定和落实子女赡养老人的政策措施，鼓励子女就近居住，增设职工陪护假等制度，支持家庭承担养老功能。

另外，要重点关注特困老年群体的基本养老需求，为空巢独居、居家高龄、失能失智、重度残疾等老年群体提供养老服务保障。

参考文献 ：

[1] 所谓未备先老，是指我国人口老龄化过程是在正式养老制度相对不健全的情况下产生的，养老保障制度和养老体系亟待完善。

[2] 梅文兵.社区适老化环境建设评估指标体系的构建研究[J].中国艺术,2022(03):102-111.

[3] 何凌华,魏钢.既有社区室外环境适老化改造的问题与对策[J].规划师,2015,31(11):23-28.

[4] 赵立志,丁飞,李晟凯.老龄化背景下北京市老旧小区适老化改造对策[J].城市发展研究, 2017,24(07):11-14.

[5] 许秀娟,梁春阁.基于改进突变级数法的社区养老服务设施空间布局评价及障碍因子诊断——以广州市为例[J].科技和产业,2021,21(11):283-290.

[6] Ming, C. P. . Singapore Budget 2018: Bigger handouts under enhanced Proximity Housing Grant.

[7] Harrington, C., Geraedts, M. & Heller, G. Germany's Long Term Care Insurance Model: Lessons for the United States. J Public Health Pol 23, 44–65 (2002). https://doi.org/10.2307/3343118

[8] 曾鹏,李媛媛,李晋轩.日本住区适老化更新的演进机制与治理策略研究[J].国际城市规划, 2022,37(02):53-62.

[9] Greenfield EA. Using ecological frameworks to advance a field of research, practice, and policy on aging-in-place initiatives. Gerontologist. 2012 Feb;52(1):1-12. doi: 10.1093/geront/gnr108. Epub 2011 Nov 9. PMID: 22075772.

[10] 周五四,陈社英.比较视野下适老化改造的国际经验与中国路径[J].浙江工商大学学报, 2022(02):125-136.DOI:10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2022.02.012.

本文为IPP“新型城市化建设与发展”系列评论之三。原题为《城市既有住区的适老化改造：困境与对策》，题目为编者所加，内文有所删节。

★本文作者：

林辉煌 华南理工大学公共政策研究院副院长 研究员‍‍‍

李婧 华南理工大学公共政策研究院 研究助理