构建责任共担的基本养老服务供给格局

李志宏

　　养老服务体系建设是一项复杂的系统工程，任何单一主体都无法满足日益增长的养老服务需要，也不具备单独解决复杂问题的资源和能力，这客观需要多主体通过协商、整合、信任机制发挥各自优势、责任共担、协同供给。在基本养老服务领域也是如此。《意见》提出“共担性原则”，在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料方面的负担。

　　推进基本养老服务体系建设，需要在党的领导下，清晰界定政府、市场、社会组织、家庭等多主体的责任边界，找准各自定位，共同行动，优势互补，方能协同满足老年人的服务需要。

　　发挥好政府的主导作用。养老服务属于公共服务，提供基本公共服务是现代政府的核心职能之一。政府的主导作用体现在基本养老服务体系的政策制定、资金投入、设施提供、服务供给、依法监管、营造环境等多项职责的履行上。对此，《意见》从制定落实基本养老服务清单、落实发展养老服务优惠扶持政策、建立基本养老服务经费保障机制、推动形成养老服务设施网络、提高国有经济和公办养老机构的服务供给能力、强化基本养老服务综合监管、营造良好社会氛围等方面对上述职责作出细化规定。

　　发挥好家庭的基础作用。家庭作为社会的基础单位，是老年人晚年生活和精神的主要依托，也是基本养老服务供给的首要责任主体。特别是赡养人、扶养人提供基本养老服务具有不可替代的精神慰藉功能，能够实现生活照料和精神关爱服务的统一。因此，《意见》的“共担性原则”开宗明义就是强调赡养人、扶养人要切实履行赡养、扶养义务。然而，家庭成员面对相对专业的养老服务时，也需要外部提供系统的培训和支持。对此，《意见》充分体现了家庭友好的视角，给家庭养老服务功能“赋能”，如对基层力量提供家庭养老指导服务、给予失能老年人家庭成员职业技能培训等作出具体规定。

　　发挥好市场的积极作用。从他国经验看，政府直接提供并生产服务产品来满足老年人基本养老服务需要的做法，可能存在高开支、低效率的弊病，更有效的做法是把服务的直接生产和递送环节交由市场，此举有利于发挥好市场在养老服务资源配置中的决定性作用，调动好、保护好各类市场主体参与基本养老服务供给的积极性。基于此，《意见》注重发挥市场作用和市场机制的灵活高效优势，如明确规定将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求。

　　发挥好社会组织的补充作用。以各类正式和非正式社会组织为主体的社会力量，具有非官方性、独立性和自愿性等特点。特别是在完成微利或无利可图的任务时，具有政府和市场所不具备的独特优势。在部分专业性程度较低的基本养老服务供给领域，可以通过发展邻里结对、亲友相助、时间银行等“老老互助”“代际互助”服务模式，满足老年人的基本养老服务需求。《意见》注重引导社会互助共济等方式，分担困难家庭的服务负担，比如明确规定“支持基层老年协会、志愿服务组织等参与探访关爱服务”，此外，还在多处对社会力量参与基本养老服务供给作出支持性规定。

　　在此过程中，各方主体的“出场”顺序尤为重要。面对老年人的基本养老服务需求，首先“出场”的应是家庭，当家庭自身无法提供服务，也无力通过市场化购买或者通过社会力量互助共济满足需要时，政府应及时履行兜底保障责任。唯有如此，才能形成多元主体责任共担、风险梯次应对、各尽其责、有序协同的基本养老服务供给大格局。

　　（作者系中国老龄协会事业发展部主任）