善养中国：从三个维度，把握城市更新的内涵

从三个维度，把握城市更新的内涵

城市更新一头连着民生，一头连着发展，也是两会会场中代表委员热议的话题之一。

政府工作报告指出，要深入实施城市更新行动，以理念创新、方法创新推动城市更新模式创新。

从经济、民生、社会治理等多个维度看，城市更新需要强调高质量、高品质、可持续。代表委员们认为，要坚持以城市总规为统领，加强更新任务、更新模式、更新资源、更新政策、更新力量的统筹，全力推动城市更新工作取得新的更大进展，奋力谱写人民城市建设新篇章。

经济维度：算好总量账、结构账

目前，上海的城市建设发展模式已进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模增量建设转向存量更新为主的新阶段。

从经济维度来看，城市更新要算好总量账、结构账。代表委员们认为，城市更新要完善发展布局，必须向存量要功能、向集约要空间、向更新要效益。

“城市更新既要做增量，也要做减量。”市人大代表、金山区委书记刘健说，随着城市建设的不断深入，我们愈发意识到当前的工作重点正从“有没有”转向“好不好”，城市更新“改什么”“怎么改”，需要因地制宜、分类施策，既要解决今天的问题，又要为明天的发展腾出空间，通过更新，把空间资源盘活之后，让要素能流动起来。比如以项目更新为动力推动空间“焕新”。今年，金山卫城滨水社区将推进“一环一河”水利工程、金平铁路金山大道站等重大项目建设，这些项目将有效提高区域的生态环境景观与交通区位条件，并将有力带动区域的整体转型。

如何通过城市更新，提高内涵式发展水平？市人大代表、松江区委书记程向民说，佘山高新科技园完成14家产权单位共205亩的拆迁协议签订，车墩工业园试点“以房换地”模式，推进“工业上楼、智造空间”，着力打造先进制造业集群型的高端工业园区。作为全市目前正在推进的首个属于产业园区转型升级类的城市更新项目，经开区中部园区更新已基本确定了区域内新的土地利用方案和城市基础设施方案，并已在松江新城单元规划中予以落实。

城市更新，亦是要素资源优化配置的过程。市人大代表、上海嘉春企业管理有限公司董事长丁嘉春提到，在城市快速发展中，地理位置优越的中心区域有时反而陷入尴尬境地，建筑形态老旧、密度高，卫生条件堪忧，安全隐患突出，和周边城区格格不入。“在解决老百姓安居问题时，可充分发挥区位优势，向存量要功能，在可释放的产业用地上打造新型业态，比如智能终端制造产业园、社区嵌入式服务设施等，从多个维度改善人居环境，提质增效。”

在市政协委员、同济大学建筑与城市规划学院教授蔡永洁看来，自上而下的大建设项目，容易缺乏精细度和对市民日常生活需求的关注；自下而上的小型更新，则以其多元与灵活的特点而有着更强的适应性，比如田子坊、永康路。

蔡永洁建议，积极推动自下而上的城市更新。比如切分更新项目，选择适宜的项目化整为零、化大为小，吸引小的民间资本进入市场，“这既有利于小微民营企业发展，为城市经济增添活力，还可创新土地混合使用模式，鼓励地块内部以及建筑内部的混合功能建设模式，推动产城一体的宜居城市建设”。

民生维度：让人民宜居安居放在首位

城市更新，事关民生福祉、民心所向。

“城市的核心是人。”在市人大代表、崇明区委书记缪京看来，城市更新要以人为本，聚焦人民群众对美好生活的向往，把城市建设成为高品质生活的空间。当前，崇明的老城区存在基础设施陈旧、服务配套落后、公共空间不足、安全隐患较多等问题，广大群众对提升居住环境的呼声很高，“我们要通过城市更新解决突出问题，回应群众关切。以城市更新提升发展指数和安全指数，通过综合实施土地出让、基础设施建设、重大项目开发等举措，促进地方经济增长、城乡资产增值、就业机会增多，实现以城市更新扩内需促投资。”

在市政协委员、瑞安房地产有限公司执行董事罗宝瑜看来，随着经济社会和城市快速发展，人民对于工作生活娱乐社交空间和环境的需求日趋多元多样，需要通过“范式”转换，创新城市更新机制。

“我想，大家对沿街商业都不陌生，这种城市最传统的零售方式是我们原来生活的一部分，但如今，一些大家耳熟能详的沿街小店逐渐消失。”罗宝瑜注意到，不少更新片区整体动迁后人走楼空，到改造完成需要几年甚至更长的时间，沿街建筑封闭，街道沉寂，人间烟火消失了。

“每一个里弄街坊、每一扇窗背后都有不同的故事。”她建议，在城市规划层面，加快用地功能高度混合利用的试点和探索，打造工作、生活、文化、教育、零售餐饮、休闲娱乐等无界融合的活力社区，延续城市的“烟火气”。比如鼓励更多功能的混合，将商业、办公、住宅、城市公共空间等功能有机串联，满足人们多元的需求，助力“15分钟社区生活圈”的建设，向更新要效益。

“要进一步加大城市更新力度，把人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”市人大代表、曹杨新村街道党工委书记许春辉表示，将加大对旧住房成套改造、老旧小区综合修缮力度。进一步深化“15分钟社区生活圈”行动，先行先试落实好城市社区嵌入式服务设施建设，给更多城市“金角银边”赋予服务功能，提升综合利用效能。

要把城市更新与完善公共服务结合起来，更好改善人居环境。市人大代表、虹口区委书记李谦说，虹口区正加快形成一批标志性的城市更新项目，围绕城区面貌、区域功能、公共服务、城区运行四项目标，着力改善群众居住条件，全力完成两旧改造任务，加大微更新和基础设施更新力度。加快建设北外滩等重点区域引领全域功能和价值提升，构建与区域功能提升和产业发展相匹配的城区空间结构和品质。

治理维度：疏通卡点，实现可持续

政府工作报告提出，以理念创新、方法创新推动城市更新模式创新。加强更新成本管控、资源统筹，完善“三师”负责制、规划土地、标准规范、财税金融等更新政策。这也从治理角度，对城市更新提出了更高的要求。

如何打造可持续的城市更新？

“在推进城市更新的实践中，普遍存在资金投入大、回报周期长、融资成本高等情况，需要加强多维度、多层面的各部门协同。”市人大代表、虹口区工商联副主席王颖分享了一个案例：在涉及历史风貌区的城市更新中，交通部门对新建道路的要求是保有16米宽的两车道，而规划部门对风貌保护区的要求，是保持原来的小尺度马路，只有12米宽，“这当中应该听谁的呢，该如何破题”？

王颖建议，疏通实际推进过程中的卡点，解决痛点，加强相互协同，避免实施过程中各个领域、各个条例规定之间的互相割裂与矛盾。

“城市更新所涉及的一些政策和法规存在重叠、配套衔接不畅的现象，个别规定甚至相冲突。”市人大代表、上海方达律师事务所合伙人季诺也有同感，城市更新项目往往投入资金大，回报周期长，如果法规、规则衔接不畅，就会影响市场主体的信心和预期，不利于城市更新工作的市场化、法治化推进和可持续发展。季诺建议全面梳理本市城市更新相关政策法规，提升规则的系统性和协调性，针对法规、规定之间不一致、不协调、不适应的问题，及时组织清理及修改。

“城市更新需要加大统筹。”市人大代表，沪港国际咨询集团有限公司党委书记、董事长郭康玺认为，城市更新是一个系统性的工作，涉及面广，关联事项多，应该做好顶层设计。

他建议，完善、创新城市更新的制度和机制。比如探索形成区域更新的审批流程和规范性文件；加快研究出台各类产业用地提高容积率、建筑高度的实施细则和办事指南，确保兼容性和灵活性；进一步明确土地全生命周期管理下的土地使用权退出机制，确保在实施中有章可依；建立政府、企业、产权人、群众等多主体参与机制，完善土地、财政、投融资等政策体系。

本文作者：王海燕 茅冠隽