把握城市更新演进的时与势，让上海“新老共生、烟火传续”

在工业化、城镇化、现代化驱动下，我国城市更新从追求增量走向盘活存量，从外延式发展走向内涵式发展，从追求单一目标走向追求多元目标，从大规模运动式改造走向小规模渐进式更新，从单一化路径走向差异化路径，从粗放式走向精细化。

作为城市更新的重要类型之一，居住类更新备受各界关注，特别是以征收为路径的成片旧区改造工作。上海市委、市政府坚持将其作为事关百姓福祉和城市长远发展的重要民生工程、民心工程，以坚定的决心、务实的作风、创新的政策，“一届接着一届干”，加快推进旧城现代化进程，逐步提升市民生活品质、公共空间品质、城市风貌品质和区域功能品质。

「工作重心渐次调整」

根据住房更新的轻重、缓急、难易，上海先后开展“危房棚户简屋”改造、“成片二级旧里以下房屋”改造、“两旧一村”改造，工作重心依次调整、逐渐延伸。

20世纪90年代初，上海市民居住矛盾突出，成片危房、棚户、简屋达365万平方米。市第六次党代会把旧区改造、改善居住的起点，落在改造结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出到2000年完成改造的目标。通过近10年努力，基本完成改造任务。

2000年底，在旧里以下房屋分布中，成片分布的占57.0%，整街坊的占31.5%，零星的占11.5%。也就是说，成片、成街坊集中分布的旧里以下房屋共占到88.5%以上。由此，2001年初启动的“新一轮旧区改造”，将工作重心锁定在“成片二级旧里以下房屋”上。这就是后来常说的“成片旧改”。

到2009年，上海将旧区改造“包围圈”缩小到最困难、最急迫、最艰巨的呈连绵成片状分布的“五大基地”。这是旧区改造的一次“阵地战”，五位市领导分别对口联系、重点推进。

到2018年，上海尚余约18万户家庭依然使用手拎马桶。由此，上海开始成片旧改的最后“攻坚战”，提出5年内基本完成改造目标。通过努力，最终于2022年7月提前完成任务。至此，大规模成片改造全面收官。

2022年，全市剩余总计约30万户零星旧里以下房屋、不成套旧住房（含小梁薄板）、“城中村”需要进行更新改造。由此，市第十二次党代会提出总体要求，将“两旧一村”改造提上议事日程。

可见，上海数十年如一日的居住类更新工作是一步一个脚印，不断调整工作重心和工作节奏，不断攻坚克难。

「工作方式不断演进」

上海根据自身特点，先后经历了以“综合改造”“拆旧建新”“拆改留并举”“留改拆并举”等不同改造方式进行居住更新的阶段，在不同时期审时度势开展工作。

在经济技术条件还不成熟的情况下，上海最早采取“搭搭放放”、成套改建等综合改造方式来解决居住拥挤问题，但能够适应这些改造方式的房屋十分有限，资金也很困难，因此实施规模不大。随后开展的“危棚简”改造，基本上以“拆旧建新”形式进行。

2001年，在旧区改造的工作重心从“危棚简屋”调整为“成片二级旧里以下房屋”之后，上海确立“拆改留并举”的指导思想。

2017年，在成片旧改进入攻坚阶段之际，上海把“拆改留并举”调整为“留改拆并举”，确立了在保民生、保基本、保安全基础上的“应留必留、该改尽改、当拆快拆”，要求“旧区改造绝不犹豫懈怠、风貌保护绝不放松忽视”。

总体而言，上海在城市更新方式上经历了实事求是、因势利导、循序渐进的过程。

「工作制度不断创新」

从2002年提出“阳光动迁”起，上海旧改坚持群众路线，不断完善与创新“公开、公平、公正”制度，规范化建设从未停止。

比如，2003年开展“五项制度”等一系列举措和方法，加强动迁管理；2003年至2009年，从“六公开”到“九公开”到“十公开”，到后来的“结果也公开”，持续增强透明度、可信度。

2005年起，以党建联建提升征收工作服务水平，逐渐强化市、区、街、居党组织在旧改工作中的“四级联动”；2006年起，实施“两费分离”，实现支付居民的动迁补偿费与支付动迁机构的劳务费分离，规避“老实人吃亏”。

2007年起，探索从“要我改”到“我要改”，开展“两轮征询”，即要不要改造、如何改造均问计于民，充分尊重居民意见，探索全过程人民民主；2009年起，引入律师开展法律援助，通过网上签约、电子协议等形式确保程序公正、补偿公平。

不仅如此，国家动迁政策几乎每隔10年进行一次修订，上海也相应对细则进行修订，并针对自身特点完善具体政策，不断贴近居民需求，不断符合实际需要。

特别是2011版细则，实现了从“拆迁”到“征收”，规避了以前需要建筑物“灭失”才能实施动迁的规定，为保护优秀历史建筑打下了基础，政策日趋科学合理。

同时，补偿安置标准也从具有保障色彩的“数人头”走向市场经济思维的“数砖头”，再到2009年提出“数砖头加套型保底”，体现了市场价值标准基础上的托底保障与人性关怀。

「各项政策不断推进」

旧区改造作为“重中之重”的工作，是花钱较多、资金平衡较难的城市更新类型。

1992年，上海以毛地批租形式利用社会资本开展旧区改造，解决了困扰旧区改造的资金难题，开启了大规模危棚简屋改造的先河。

2004年，上海成片旧改在“土地储备、净地出让”的国家政策要求下，从利用社会资金调整为以政府财政或专项债形式开展旧区改造的“土地储备”。由于成本巨大，上海便探索“市区联手”，集合两级财政力量开展土地储备征收，实现土地的一级开发，进而通过“招拍挂”，实现拆迁（征收）成本的基本回笼。

随着时间的推移，旧区改造剩下来的多是“难啃的骨头”，多元主体共建共享的呼声越来越高，对法治化、规范化、精细化的要求越来越高，对历史文化风貌保护的要求更高，资金平衡的困难更大。在这样的情况下，上海进一步探索“市区联手、政企合作”新机制，以功能性国企为纽带，搭建政企合作平台，打通社会主体参与旧区改造的路径，积极利用银团资金和社会资本。

同时，通过土地、金融等一系列政策创新，探索在历史建筑保留保护要求下的带建筑物、带方案招拍挂和场所联动；通过平台统筹，探索“一二级联动”与跨周期、跨区域、跨类别的“三跨”平衡；通过招商股转，遴选有品牌、有实力、有经验的市场主体等。

总体上，上海旧改政策、机制与时俱进，不断适应形势变化与要求，积极进行政策完善与创新。

「工作路径不断丰富」

1991年前，上海旧区改造更多采取的是非征收路径，综合改造，实物安置，居民回搬。但受制于当时的经济技术条件，总体规模不大。

1991年1月至2月，时任市长朱镕基通过一系列调研，提出“旧城区改造要跳出原地拆建的老路子”，确立“打到外线去，挺进大别山”的战略思想，强调“旧城区改造要尽量利用级差地租的效益，求得资金平衡”。同年3月，市委、市政府召开住宅建设工作会议，决定“按照疏解的原则，改造危房、棚户、简屋，动员居民迁到新区去”。

此后，上海通过大规模征收，形成了旧区改造的一条“主线”。

在大规模征收路径形成旧区改造主线的同时，上海也积极探索了一系列非征收路径，开展以原址、原物、原生态为主要方式的更新改造，通过成套改造、置换腾退、综合改善、环境治理、房屋修缮、设施完善、自发改建、自主交易等，实现不同程度的居住改善，构成具有实验性特征的多条“副线”。

比如，针对优秀历史建筑的保留保护试点、针对老旧小区和旧住房的综合改善、针对建成环境的综合环境治理、针对老旧住房的常态化维护与修缮、针对旧住房和老旧小区的公共设施建设、针对老旧房屋的民间自发维修改建，以及其他有机更新的特色化探索。

这些非征收类的居住类更新，多属于低扰动、低投入、改善型的有机更新范畴，在大部分保持原有建筑结构、历史风貌、社会生态的基础上，不同程度改善了原住民住房条件。虽然在探索中前行、总体规模不大，却积累了宝贵经验，为新形势下的城市更新新模式、新机制探索打下了基础。

实践充分证明，把握好时势，顺势而为，因势利导，能够帮助一座城市更好确定发展定位和前进方向，并通过改革创新、攻坚克难，把实际工作做得更好。

纵观上海数十年来居住类更新工作的决策、部署、探索、实践：早期主要采取“人迁房拆”模式，重视人口疏解基础上的住房改善、旧区振兴；近期主要推进“人迁房留”模式，突出人口疏解基础上的风貌保护、文脉传承。

展望未来，可积极探索“人留房留”的城市更新模式，寻求人口适度疏解基础上的新老共生、烟火传续，包括建立在居民自愿、品质提升基础上的回购回租等城市更新新路径。

要突破传统思维惯性、路径依赖，分析时代背景、现实特征和形势要求，明确发展目标愿景，创新发展方法路径，进而建章立制，切实指导与推进城市更新行动。

（作者：上海社会科学院研究员、教授级高级规划师，上海城市记忆空间研究院院长 万勇）