尹艳林：如何应对老龄化与人口负增长

        2022年，我国总人口出现改革开放以来的首次负增长，人口总量达峰。人口负增长对我国经济将产生多方面影响，一是经济潜在增长率下降趋势会更加明显；二是经济增长将更多依赖投资；三是经济转型的任务更加紧迫；四是人口老龄化影响加深，带来“未富先老”、“未备先老”的挑战；五是基本养老和医疗保险的压力加大。

        基于此，我国应当借鉴国际经验，综合施策，积极应对人口负增长。一是建立生育政策支持体系；二是完善退休制度；三是加快形成人力资本优势；四是加快发展现代养老服务业；五是完善养老保障制度；六是健全医疗保障制度；七是建立长期护理保险制度；八是有效利用国外人力资源。

——尹艳林CF40学术顾问、中央财经委员会办公室副主任

*本文为作者在2023年3月30日的CF40•孙冶方悦读会第18期“人口负增长时代——中国经济增长的挑战与机遇”上所做的主题演讲。文章仅代表作者个人观点，不代表作者所在机构及CF40立场。

正文：

人口状况是一个国家最基本、最重要的国情。2022年末我国人口141175万人，相较上年末减少了85万人，这意味着改革开放以来全国总人口首次出现负增长，表明我国人口总量达峰。2021年时，有预测认为我国人口总量将于2025年至2030年间达峰， 2021年当年的总人口净增长48万，普遍认为，人口总量将保持一定水平的增长。出人预料的是，2022年数据出炉之后，我国出现了人口负增长，人口发展趋势转瞬之间发生了方向性变化。

蔡昉院长对人口负增长时代中国经济增长的挑战与机遇这一问题的研究中，有三点给人的印象很深。第一，对问题的认识是清醒的，即增量是挑战，结构是潜力，存量是机遇；第二，对问题的分析是科学客观的，无论是供给侧还是需求侧，人口负增长带来的冲击都十分明显；第三，提出的建议具有针对性，如户籍制度改革和基本公共服务均等化等措施都十分必要。

围绕“人口负增长时代中国经济增长的挑战与机遇”这一主题，本文主要有三个观点，下文将展开介绍。

人口变化对我国未来经济增长

将产生多方面影响

一般而言，经济增长的影响因素有劳动力、资本和全要素生产率三个方面。短期内可以假定全要素生产率不变，那么经济增长很大程度上取决于劳动力数量和资本的投入，所以人口负增长对经济将产生直接影响。

第一，经济的潜在增长率下降趋势会更加明显。进入人口负增长之后，劳动力的供给数量将出现下降。第七次全国人口普查数据显示，2020年，16-59岁劳动年龄人口总规模为8.8亿人，与2010年相比减少了4千万人以上。有估算认为，2022年至2035年，我国劳动年龄人口年均减少的幅度将达到0.83%，这将降低潜在增长率，体现在实际经济运行中，劳动力短缺和工资成本上升的现象将会出现。

第二，经济增长将更多依赖投资。短期内，为了保持经济的稳定增长，对冲劳动力增长放缓甚至减少带来的影响，经济将更多地依赖投资的扩张，而当资本投入增速快于劳动力投入时，投资回报率会下降。同时，人口的负增长也将直接影响内需，尤其是消费需求的扩大。人口总量较多时，基本消费也多，人口总量一旦下降，相应的基本消费也会减少或增速放缓。因此，我国超大规模市场优势的发挥也会受到影响。

第三，经济转型的任务更加紧迫。在劳动力数量减少、投资回报率下降的情况下，我国必须转向主要依靠全要素生产率的提高来驱动经济发展，为此，需要加快提升劳动者技能和素质，变人口大国为人力资源大国、人力资本强国。第七次全国人口普查数据显示，2020年，我国15岁及以上人口平均受教育年限为9.91年，相比2010年提高了0.83年。随着人口素质的提高，人口红利逐渐向人才红利转变，人口资源优势将得到有效发挥。同时，要加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，加强基础研究，提升科技投入的效率。当前，我国全社会研究与试验发展（R&D）投入规模位居世界第二，接下来的关键是要激发创新活力，不断开辟发展的新领域、新赛道。

第四，人口老龄化影响加深。我国将面临“未富先老”、“未备先老”的挑战。2021年，高收入国家人均GDP的平均水平为47887美元，我国人均GDP为1.25万美元，仅相当于前者的26.1%。人口老龄化程度提高将增加社会负担，老年人口增加、劳动力人口减少后，较少的人负担较多人的养老问题，抚养比加大，社会负担加重，与之相应的公共服务和医疗领域也会产生压力。至于“未备先老”问题，我国老年人长期照护保险、基本养老服务等领域的制度建设和老年健康服务的发展等都还没有准备好，还有很多需要加强和补齐的短板。

第五，基本养老、医疗保险制度压力增加。当前，少数省级行政区的养老保险基金出现“穿底”，当期缺口不断增大，医疗保险基金支出增幅大于收入增幅的现象也不容忽视。人口抚养比加快提高，将削弱基本养老和医疗保障体系的可持续性。由于我国基本养老保险和医疗保险制度都具有“现收现付”的性质，即社保的缴费和支出在当期同步完成，在缴费者和领取人数日益不平衡的情况下，缴费的人越来越少，而领取养老金的人越来越多，这种体系的可持续性尤其需要引起重视。

除上述影响之外，人口负增长也带来一些积极影响。首先，资源环境压力相对减轻，人口素质提升步伐将加快。其次，经济社会发展的人均水平会更快地提高，比如人均GDP等指标。第三，老年经济、“银发经济”将迎来新的发展机遇。此外，相对于我国庞大的人口基数，85万的人口负增长规模相对较小，比例较低，几乎可以忽略不计，只是对于人口负增长的趋势需要予以重视。

总之，当前我国的人口负增长情况，既不会根本性改变我国经济社会整体向好的发展态势，也不会根本性改变中国式现代化的进程。

需积极研究借鉴

国际上的有益经验和做法

人口负增长和人口老龄化并非中国特有现象，根据联合国人口司公布的2022年世界人口展望数据，2021年，有38个国家和地区处于内生性人口负增长之中，这些国家和地区主要分布在欧洲（25个，包括俄罗斯、匈牙利等）、亚洲（5个，包括日本、韩国、中国香港地区等）、北美洲（6个，多为岛屿国家）。面对人口负增长，各国也采取了不少措施。

一是鼓励生育。比如，法国、新加坡等国通过采取弹性工作制、延长带薪产假、特许带薪育儿假、对育有子女的家庭提供诸如免费或低费的托儿服务、政府托儿津贴等政策措施减轻女性在工作与家务间的冲突。还有，瑞典、韩国等国家通过津贴补助、减租减税、减免子女大学学费等措施来降低生育养育成本。俄罗斯则采用了荣誉激励的方式，向生育多子女的家庭颁发“光荣父母奖章”“光荣父母勋章”，并给予物质奖励。意大利决定自2021年7月起为每个孩子每月提供250欧元的补贴，从怀孕7个月到孩子21岁，提供优厚补贴。新加坡设有积攒育儿资金的专用账户制度，自2021年起，对二孩账户的补贴额最高达到9000新加坡元（约合人民币4.6万元），是原来的1.5倍。

二是延长退休年龄。德国法定退休年龄已从65岁逐步调整到现在的67岁。一些国家将退休与养老金的领取相挂钩，鼓励老年人参与劳动。如德国规定，如果63-64岁退休，每年降低3.6%的养老金给付，如果65岁以后退休，每年增加6%的养老金给付；英国规定，65-70岁退休则每年提升7.5%-10.4%的养老金给付，并增加一次性给付的奖励，鼓励延迟退休。

三是吸纳国际移民。部分国家采取了鼓励移民的政策，尤其是鼓励高素质、高技术水平移民迁入。如美国、加拿大、澳大利亚等国，凭借其较高的经济社会发展水平、优越的生活环境和收入条件，通过设置移民门槛，既可以选择性地招揽他国的年轻劳动力，又可以吸引他国高素质人才。加拿大正以接近本国人口自然增长率2倍的速度接纳移民，每年约接纳移民25万人。

四是加快产业升级和技术进步。比如，日本通过转移劳动密集型产业至其他国家来调整国内的产业结构，着力提升本国技术研发水平和产业优势，以适应人口负增长的态势。对于包括服务业在内的多个行业，日本目前已经开始加速推进不依赖人力的自动化。德国也注重转移中低端产业、腾挪资源空间发展高端产业。

五是发展养老服务产业。起初，欧美国家在解决人口老龄化问题时，大多采取对老年人集中供养的方式，即建立敬老院、护理院等。目前，居家养老已经成为欧美等发达国家老年人养老的主要方式，日本等国家也在大力发展居家养老服务。在英国，私人部门兴办的养老机构占到养老机构总数的60%左右，还有大量的私营企业从事社区的日间养老照料服务，日间养老和居家养老相辅相成。

六是完善社会养老保障制度。面对老年人不断增多的现实，发达国家对养老保障制度进行调整，从养老金的发放到各类保险的完善、医疗保障和照护服务体系，通过完善社会养老保障制度以减缓老龄化的困局。

综合施策，积极应对人口负增长

我国进入人口负增长不可避免，要广泛借鉴各国经验，积极妥善应对，优化人口发展战略，不断推动经济社会高质量发展。

一是建立生育支持政策体系。要把降低生育、养育、教育成本作为政策体系设计的着眼点和落脚点，完善和落实积极生育支持措施。从鼓励生育开始，着力解决育龄妇女生育面临的就业、婴幼儿看护等实际困难。探索建立女性带薪育儿假、家庭津贴、税收减免等制度，推动托育服务、学前教育纳入基本公共服务范围。采取公办民营、民办公助等方式，发展普惠托育服务体系，支持鼓励引导社会力量举办普惠型托育机构。

二是完善退休制度。党的二十大报告明确提出实施渐进式延迟法定退休年龄。前不久，人社部表示，目前我国的退休年龄总体偏低，人社部正研究具体延迟退休改革方案。3月13日上午，李强总理在回答记者问时，明确指出，“至于延迟退休政策问题，我们将认真研究、充分论证，在适当时候稳妥推出。”实际工作中，特别要注意的是采取措施严格规范提前退休政策，防范各种形式的变相提前退休。

三是加快形成人力资本优势。深入实施教育强国推进工程，优化区域教育资源配置。提升劳动者平均受教育程度，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，实现劳动力质量对数量的替代。至于是否需要将义务教育年限分别向前、向后延伸三年，在研究中存在不同看法。同时，健全终身职业技能培训制度，加强大龄劳动者在岗继续教育培训，促进大龄劳动者回归就业市场。

四是加快发展现代养老服务业。发展养老事业和养老产业，扩大普惠养老供给，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，加强老年健康服务和管理，研究支持银发经济发展的政策体系。完善老年人自愿随子女迁移落户政策，依法依规保障老年人享受迁入地基本公共服务。

五是完善养老保障制度。完善基本养老保险全国统筹，发展多层次、多支柱养老保险体系。扩大社会保险覆盖面，健全养老保险筹资和待遇调整机制，逐步缩减制度之间、各类群体之间的基本养老保险待遇差距。规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展。

六是健全医疗保障制度。推动基本医疗保险、工伤保险省级统筹，健全基本医疗保险筹资和待遇调整机制，增强制度可持续性。促进医疗救助制度和基本医疗保险制度、大病保险制度有机衔接，完善大病保险和医疗救助制度，提高大病保险对困难老年群众支付的精准性。进一步完善异地就医直接结算政策，切实便利异地养老的老年人门诊和住院费用直接结算。积极发展商业医疗保险。

七是建立长期护理保险制度。总结推广长期护理保险扩大试点经验，建立全国统一、覆盖城乡的长期照护保险制度。全面建立经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，做好与重度残疾人护理补贴、长期照护保险试点的衔接。鼓励发展商业性长期护理保险，建立多层次、可持续的长期护理保险制度。

八是有效利用国外人力资源。完善移民政策，吸引包括老龄事业和产业领域的高层次管理人才、紧缺的技能人才、国际留学生、企业家和投资者在内的海外人才移民我国。这是国外经验中很重要的一条，我国在这方面还需进一步探索。

(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)