中国国情国力:超大城市居家社区养老服务存在的问题及优化路径

孙笑非

摘要：超大城市人口规模大、老龄人口总量多，既是我国经济社会高质量发展的重要引擎，也是养老服务改革创新的前沿阵地。不少城市在实践中不断探索，形成了大量可推广借鉴的创新举措，为推动居家社区养老服务发展注入了新动能。本文通过梳理总结北京、天津、上海等地推进居家社区养老服务的实践探索，针对其中存在的突出问题，提出健全运行机制、推进体系整合、分区分层递送、厘清责任边界以及支持与监管并举等优化路径，旨在健全完善超大城市居家社区养老服务长效机制，为相关研究与实践提供参考。

关键词：超大城市；居家社区养老服务；优化路径

中图分类号：D669.6文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2024.12.004

居家社区养老服务，是实现老有所养的重要依托，也是积极应对人口老龄化国家战略的关键举措。国家统计局数据显示，截至2023年底，我国60周岁及以上老年人达2.9697亿人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老年人达2.1676亿人。我国人口呈现出高龄化、失能化、空巢化以及少子化“四化并发”的态势，给应对人口老龄化战略实施带来新挑战。在此背景下，党的二十大报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》及《“十四五”民政事业发展规划》均对完善居家社区养老服务网络作出明确部署，居家社区养老成为当前及今后养老服务高质量发展的重要抓手。自党的十八大以来，我国在社区养老与为老服务方面已出台一系列惠民政策，开展居家社区养老服务改革试点，基本形成了居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。超大城市作为养老服务创新发展的前沿阵地，在完善居家社区养老服务体系建设的过程中积累了许多经验做法，是深入了解养老服务实践及发展前景的重要窗口。

一、超大城市推进居家社区养老服务的优势

居家社区养老服务依赖地方财政支持，各地发展不均衡且模式差异大。超大城市在推进过程中，于财政实力、银发市场、资源集聚等方面具备显著优势。

（一）财政实力较为雄厚，政策取向更加积极

超大城市公共财政充裕，对社会福利事业的资金投入较大。以2023年民政领域数据为例，北京、天津、上海人均民政事业费支出分别达到838.8元、487.9元和896.8元，远超372.3元/人的全国平均水平；北京、天津城市社区综合服务设施覆盖率均达到100%，上海为71.4%[1]。雄厚的财政实力与完备的服务设施为居家社区养老服务体系建设提供有力保障，有助于提升服务项目的多样性，扩大覆盖与递送范围。例如，北京市在社区养老服务驿站建设中，依据基本养老服务对象人数、驿站星级等级等因素给予补贴：城区驿站按实际签约人数每人每月补贴180元，农村驿站签约服务对象少于80人的每月补贴1.4万元，多于80人的按实际签约人数每人每月补贴180元；二星及以上等级驿站可获“星级补贴”，二星级每月加2000元，三星级及以上每月加3000元；对连锁运营的驿站，每新增1家且运营满一定年限分别给予相应补贴[2]。

（二）老年消费潜力更大，银发市场空间广阔

北京、天津、上海等地老年人口基数大，社会保障体系相对完备、社会平均收入较高，部分老年人有意愿也有能力购买养老服务项目，形成大规模的养老服务市场。随着更多享受改革开放红利的城市人口步入老年，其消费能力、需求与观念也发生显著变化，养老旅游、教育、康养、护理等“养老 +”模式有望蓬勃发展。

（三）专业人才更为集中，养老服务便利可及

作为区域中心城市，超大城市对周边资源具有强大集聚效应。一方面，对高层次、高素质、专业化养老服务人才吸引力强；另一方面，医疗卫生、公共服务等资源优质，养老服务供给水平高，递送网络完善，智慧养老产品多元，构建起更为完备高效的养老服务体系。

二、超大城市推进居家社区养老服务面临的突出问题

居家社区养老服务旨在打造“没有围墙的养老院”，实现“在宅养老”或“在地养老”。当前，老龄化和少子化加速，给居家社区养老服务体系建设带来新挑战，超大城市也面临一些共性问题亟待研究解决。

（一）运行机制不够健全

一是政策制度待完善。目前居家社区养老相关政策规定分散于各类“意见”中，多以政策建议形式呈现，具体内容、项目、标准等方面的可操作性、可执行性欠佳，各地需“摸索前行”。

二是服务功能定位不清晰。居家社区养老服务内涵和外延未被明确界定，《社区老年人日间照料中心服务基本要求》《社区老年人日间照料中心设施设备配置》《居家养老上门服务基本规范》等国家标准虽已发布实施，但居家上门服务缺乏具体操作规范、服务标准、收费指南与风险防控办法，导致老年人与服务人员均存顾虑，出现纠纷时无调处依据，许多机构与企业因而不敢或不愿提供上门服务。

三是跨部门合作不紧密。居家社区养老服务涉及民政、卫健、人社、医保、财政等多部门。各部门多从自身管理与履责角度布局推进养老工作，着力点不同，政策协同性不足，即便实施也难以形成合力。尤其民政与卫生部门在医养结合、长护险与家庭养老床位建设等方面缺乏联动性，存在服务重叠、护理员薪资标准不统一等问题。

四是行业监管不够到位。基层监管力量薄弱，执法能力和实践经验不足，普遍存在管不好、管不细、管不过来的情况。另外，居家社区养老服务行业日常监管主要依靠政府购买第三方评估机构服务，多采用电话查访、上门探访、平台监测等手段评估，缺乏统一、有效、智能的服务监管体系与标准。

（二）服务体系不完善

超大城市低生育率与家庭小型化削弱家庭养老功能，亟需提升居家社区养老服务保障水平，但当前养老领域公共服务体系尚不完善，主要体现在服务可及性不足、协调性欠缺、信息整合度不高等方面。

一是服务可及性不足。虽然我国对社区配建服务设施人均用地标准有明确规定，但超大城市土地资源极为稀缺，老旧小区设施改造升级与新建住宅小区预留养老设施难以落实。各地初步构建了区、街镇、社区三级养老服务网络，但过于侧重区县辐射作用，社区层面服务资源薄弱。部分地区在居家社区养老服务体系建设方面存在“上热中冷下凉”“雷声大雨点小”的问题，基层服务网络与工作机制亟待加强。

二是服务协调性欠缺。政策宣传方面，多数老年人对“井喷式”出台的养老服务政策缺乏了解，社区急需熟悉政策的专业人员作为信息中枢与服务协调者，向老年人传递福利政策信息。服务供给方面，多数社区难以提供可靠的连续性照护，如诊疗过渡期间、照护等级转介服务以及服务组织间缺乏有效衔接协作。

三是智慧养老水平有待提升。超大城市智慧养老起步较早，多利用智慧养老信息化功能开展健康监测、远程问诊、紧急呼叫等服务。然而，受传统观念束缚，老年人对智慧养老服务信任度低，认为智能化服务用不起、不好用，不如面对面答疑解惑。同时，智慧养老模式依赖互联网、物联网等信息技术，需要专业人才提供技术支持与服务保障，且对经费投入要求较高。目前居家社区养老经费主要源于财政拨款或福利彩票公益金，难以满足提升养老智能化水平所需资金。部分城市街镇内部重复建设信息平台，各平台难以对接，导致基层工作人员重复填表、报送信息，造成人力、物力资源极大浪费。

（三）供需对接不匹配

超大城市老龄化程度高于全国平均水平，2020年（除深圳外）整体老龄化率为14.21%，高于全国平均水平0.71个百分点。2022年我国部分省级行政区划单位老龄化程度较高，如辽宁、上海、重庆老年人口占比分别为20%、18.7%和18.3%。老年人口比例大幅上升，对服务体系建设、服务设施供给等提出更高要求。截至2023年底，北京、天津、上海、重庆民政机构每千名老年人拥有养老床位数分别为25.9张、21.2张、28.2张和27.4张，全国平均为27.7张[3]。随着超大城市老龄化程度持续加深，养老机构与设施、城市适老化改造等社会需求激增，养老服务供给难以完全满足需求。供需对接不匹配主要表现在以下三方面：

一是养老服务资源与人口分布错配。当前超大城市优质公共服务资源配置与人口空间分布匹配度较低，中心城区“一床难求”与远郊区县“床位空置”现象并存，区域供需失衡问题突出。以北京市为例，城六区老年人口占全市66.2％，但公办养老床位仅占全市32％[4]，而其他各区作为人口增长较快、新增流动人口较多区域，养老机构空床率高、服务使用率低。

二是服务内容相对有限。当前居家社区养老服务内容较为单一，多侧重保障与低层次家政服务，针对高龄、失能等老年人的居家社区照护服务短缺，医疗服务、康复服务、失智照护、临终关怀等专业化服务匮乏，与老年人实际需求脱节，服务供给数量不足、质量不高。例如，北京市为基本服务对象提供的每月4次巡视探访和1次清洁护理，对健康老年人的吸引力有限，部分老人认为服务内容非自身所需，且定期探访影响外出活动，对自身造成困扰。

三是养老服务行业人才队伍建设存在短板。非正式照护资源萎缩、专业护理人员供给不足是老龄化国家普遍面临的难题。由于工资待遇低、工作强度大、社会认可度低，社区养老服务从业人员招聘与留用困难。目前城市社区养老服务人员多以下岗再就业人员、失业人员和外来务工人员为主，平均年龄较高，学历层次偏低，专业水平不高且队伍稳定性差。此外，缺乏畅通的晋升渠道限制了养老服务行业职业发展。部分人员无暇考取专业资格证，而部分取得资质人员薪酬与职位与其他人员差异不大，导致这部分人员获取专业资质的主动性不足，专业性发展受阻。

（四）市场运营较困难

一是责任边界模糊。政府、市场、家庭、个人在养老方面责任边界不清。老年人普遍期望政府承担养老服务费用，久而久之形成政府对养老负责的思维定式。政府作为单一发动者与主要出资方，易陷入“无限责任”困境。各街道养老预算常出现“上得去，下不来”的情况，街道补贴难削减，服务难收回。

二是消费习惯固化。调研发现，城市社区提供的养老服务包括助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等，但老年人多倾向于接受健康指导、健康监测等免费项目，或助餐、助洁等低消费服务，对其他市场化项目存在抵触心理。这既源于老年人节俭消费的习惯与为子女着想的心态，也与社区养老服务项目专业性弱、性价比低有关。

三是可持续运营难。一方面，当前养老服务财税支持体系存在结构性失衡问题，对机构投入多、对居家社区投入少；对建设改造等“硬件”投入多、对服务能力提升等“软件”投入少；对传统业态投入多、对创新领域投入少。居家社区养老服务资金主要依赖政府投入，且融资难、盈利难问题依然存在，若政府重点扶持领域改变，将影响机构生存。另一方面，部分服务供给方缺乏市场化思维，过度依赖政府场地补贴、建设补贴等，未主动强化供需对接、拓宽资金来源渠道，导致可持续运营能力不足。例如，医养康养结合是养老服务发展主要方向，但目前超大城市社区养老服务中心普遍难以满足养老与医疗双重需求。

三、推动居家社区养老服务发展的优化路径

根据2023年民政部“社会治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目的调查数据①，在5045名受访的老人中，93.52%的人愿意在家养老，3.01%的人希望在养老机构或养老社区接受照料，1.80%的人喜欢白天住机构、晚上回家的生活模式。可见，原居养老仍是未来的主流养老模式，应进一步强化居家社区养老服务体系，推进非正式照护与正式照护的有机结合。

（一）健全运行机制，完善制度框架

一是搭建整体框架，完善政策制度。综合发挥有为政府、有效市场、有情社区、有爱家庭作用，加快构建县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，科学规划养老服务设施布局，解决养老机构供需错配问题。尤其要发挥街道的枢纽作用，依据养老服务机构专长与运营水平划定服务辐射范围，同时完善平台准入退出机制，结项评估时依据机构目标达成情况“以奖代补”，为老年人选择服务提供保障。

二是明确功能定位，完善相关规范。由民政部门牵头，联合养老行业协会、养老龙头企业、高校和科研机构，加快制定居家养老系列标准和规范，包括服务清单、服务标准与规范、服务质量评价指标体系等。

三是强化资源整合，推进跨部门合作。在医疗和养老交叉领域，促进民政部门和卫生部门合作，就家庭养老病床和长护险边界、服务人员资质、薪酬等问题达成统一口径。从老年人“医院—社区/机构—家庭”流转全过程视角设计服务衔接机制，推进医疗卫生与养老联动，满足出院患者康复与居家老年人护理需求，促进医、养、康、护一体化。

（二）推进体系整合，增强专业供给

一是探索发展“嵌入式养老”，提高服务可及性。鼓励街镇与社区内的商业机构、事业单位合作共建养老服务网络，拓展资源。在社区养老服务机构开展“养老顾问”服务，提供专业咨询、委托代办等项目。构建“一刻钟”居家社区养老服务圈，为老年人提供便捷的养老服务。

二是赋能社区基层服务人才，增强服务协调性。参考上海社区设立“养老顾问”的做法，对社区老龄条线工作者持续统一培训，使其具备政策宣传、信息提供、综合评估、服务转介、方案制定等能力。规范“养老顾问”持证资质、职业晋升与激励机制。

三是发挥智慧养老的积极作用，强化服务的便捷性。科技创新服务形态是养老服务业发展的趋势，各地应根据经济状况与实际需求构建线上线下相结合的养老服务平台，推进智慧社区建设。需注意养老服务智慧产品开发运用应以服务老年群体生活便利为首要目的，其次才是管理运营方便，设计与运用过程中应尊重老年人行为习惯，加强技能指导，避免造成数字鸿沟。

（三）分区分层递送，促进供需匹配

一是针对超大城市中“主城区—新城/新市镇—农村地区”不同特性，分区分层推进服务递送。主城区因其人口密度高、公共空间有限，可打造“没有围墙的养老院”，发展上门服务、睦邻点和嵌入式社区托养机构；新城/新市镇空间资源较丰富，动迁人口多，养老资源分配不均，应增加设施布点，增强服务可及性；超大城市辖区内的农村地区地域广阔，居民居住分散，老年人倾向于原居安老，可基于血缘和地缘建设社区养老服务体系，推行互助养老，打造“家门口的养老院”。

二是加强居家社区养老服务队伍建设，强化服务保障能力。建立专业社工、家政服务人员、养老护理人员、医护人员、志愿者等多主体参与的服务人才队伍。实施职业技能提升计划，建立从业人员薪酬激励机制，提供教育培训补贴和岗位补贴，明确工作职责和职业守则。鼓励建设综合性的专业机构，加强机构内部跨学科团队的协作，提升整合性照护的质量。

（四）厘清责任边界，强化支持体系

一是强化政府主导作用，明确政策责任边界。政府应高水平编制发展规划，积极回应老年人及其家庭关心的助餐、助医和照护等刚性需求和保障性需求，制定扶持社区养老服务发展政策，营造良好发展环境，严格把控照护服务市场准入机制，监督评估服务递送过程与效果。避免各地因竞创亮点而过度叠加免费服务，应结合经济形势、财务能力与老年人预期，审慎规划服务扩展方向与规模，为基层政策执行者提供清晰的工作指引。

二是发挥各方优势，构建多元协作共担养老责任的服务体系。鼓励地方政府多方挖掘社区资源，通过党建共建等方式引导企业承担社会责任，纳入公共服务单位、志愿团体组织与慈善资源。完善子女孝亲家庭福利政策，为非正式照护提供更多支持，如鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，巩固家庭养老基础地位。对失能失智老人家属照护者提供技能培训、心理疏导、喘息服务等支持，强化家庭支持功能。

（五）支持与监管并举，促进市场良性发展

一是对于非托底人群，鼓励探索市场化服务。短期内政府仍需继续向服务供应商提供补贴，但长远来看，需要培育老年人与家属为获取高质量照护服务付费的消费意识。在为老服务综合体内发展多种业态，以市场机制反哺社区照护机构的运营。

二是要注重加强行业监管。由民政部牵头，联合财政、审计、卫健等各相关职能部门实施监管，建立多部门联合执法监管机制。对社区养老服务机构进行定期考核和分级管理，建立科学有效的监督管理机制。开展竞争性示范创建活动，定期开展机构评定评估、观摩督导，形成示范带动效应。对从业人员，应建立相应的资格认证制度、诚信管理机制，完善养老服务第三方评估机制，加强过程管理和督导，将评估结果与资金结算、资助补贴等挂钩，提升评估机构专业性和有效性。

注释：

①2023年民政部“社会治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目，涉及全国29个省级行政区域（除新疆、西藏），152个县，3000个社区。关于老年人的问卷，采取随机抽样的方法，在3000个社区中，随机抽取500个社区，每个社区内调查10个老年家庭，共得到5000余位老年人的调查数据。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部编. 2024中国民政统计年鉴[M]. 中国社会出版社，2024：154.

[2]澎湃新闻网. 进一步强化养老驿站公益属性 北京市修订社区养老服务驿站运营扶持办法[EB/OL]. [2021-12-29]. https://m.thepaper.cn/baijiahao_16065101.

[3]中华人民共和国民政部编. 2024中国民政统计年鉴[M]. 中国社会出版社，2024：155.

[4]林雷，刘黎明. 北京市机构养老需求研究[J]. 人口与经济，2019（5）：94—105.

作者单位：民政部政策研究中心（社会福利与社会进步研究所）