老有善养：发展银发经济满足多样化养老需求

来源：人民论坛  作者：林 宝

【摘要】发展银发经济是满足老年人美好生活需要的现实要求，是积极应对人口老龄化的客观需要，是实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要环节，还是培育新质生产力的重要途径，在我国经济社会高质量发展中具有重要意义。银发经济是一个综合经济部门，涉及全生命周期和全人群，从特定对象的需求出发，从需求侧延伸到供给侧，涵盖一般性需求和特殊性需求。推动银发经济发展，需要以全新视角看待银发经济发展，以新质生产力驱动银发经济发展，以有效机制保障银发经济发展，以重点突破带动银发经济发展。

【关键词】银发经济 老龄化 高质量发展 【中图分类号】D669 【文献标识码】A

中国人口老龄化，不仅对发展银发经济提出了迫切要求，也为银发经济发展提供了巨大机遇。当前，发展银发经济已经成为推动经济社会高质量发展的一项重要举措。2024年1月，《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）对银发经济发展进行了具体部署，标志着银发经济发展进入新阶段。推动银发经济发展，需要高度认识发展银发经济的重要意义，把握好我国发展银发经济的现实基础与潜力，积极采取行动。

发展银发经济的意义与作用

发展银发经济是满足老年人美好生活需要的现实要求，是积极应对人口老龄化的客观需要，是实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要环节，还是培育新质生产力的重要途径，在我国经济社会高质量发展中具有重要意义。

首先，发展银发经济是满足老年人美好生活需要的现实要求。近年来，中央及地方各级政府大力推动基本养老服务体系建设，促进养老事业与养老产业协同发展，取得了积极的进展，但是与老年人的美好生活需要相比仍然存在较大的差距，供给总量不足和结构失衡的问题还比较突出。当前，迫切需要通过发展银发经济，调动各种社会力量的积极性，充分发挥市场机制作用，丰富养老产品和服务供给，为满足老年人美好生活需要奠定良好基础。其次，发展银发经济是积极应对人口老龄化的客观要求。积极应对人口老龄化的核心要义就是要在积极应对人口老龄化带来的挑战的同时，充分挖掘人口老龄化带来的发展机遇。银发经济具有良好的发展前景，需求潜力大、增长快，可以成为新的经济增长点。再次，发展银发经济是实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要环节。促进消费是扩大内需的关键环节，而银发消费在促进消费中具有越来越重要的地位。通过发展银发经济，能够有效繁荣银发产品和服务市场，激发银发消费潜力，将大大提高社会总需求，推动扩大内需战略顺利实施，为构建新发展格局提供有力支撑。最后，发展银发经济是培育新质生产力的重要途径。银发经济是一个发展潜力大的领域，需要加强科技支撑，创新发展模式，提升生产率，实现高质量发展，是培育新质生产力的重要阵地。

我国银发经济发展的现实基础和发展潜力

总体上看，我国银发经济发展目前尚处于初级阶段。从银发经济的几个主要方面来看，还未进入良性发展的成熟阶段。在养老服务业方面，虽然自2013年以来，各级政府出台了一系列促进养老服务业发展的政策措施，但养老服务业的发展仍然呈现出供给不足、结构失衡的特征。一方面是一些老年人的养老服务需求无法得到满足，另一方面则出现一些养老机构床位空置、社区养老服务设施利用不足等问题。在老年用品方面，目前尚未有系统的政策支持体系，以老年人为特定对象的产品在种类、产业规模上与发达国家相比仍然有较大差距，特别是尚未形成一批具有鲜明特点、竞争力强的龙头企业。在备老经济方面，养老金融尚存在养老金制度待完善、养老金融服务发展相对滞后等问题；健康管理尚存在观念未充分普及、服务可及性不足等问题。

但是，中国银发经济发展具有巨大的潜力。这首先得益于中国巨大的人口规模和老年人口规模。巨大的人口规模将产生巨大的备老需求，巨大的老年人口规模将带来巨大的养老需求，共同支撑起中国银发经济发展的基本盘。其次，不断提升的收入水平将带动消费增长和消费升级，使银发经济发展快于老年人口增长速度。2023年我国人均国内生产总值达到了89358元，按照全年人民币平均汇率计算，约合12681美元，即将进入高收入国家行列。随着中国建设社会主义现代化强国的稳步推进，收入水平将进一步提高，将带动消费水平提升，并促进消费结构升级，从而使银发经济规模快速扩大。再次，“60后”退休潮一代的老年人将拥有比过去的老年人更多的资产、更高的收入、更现代的消费观念，将会成为推动银发经济快速发展的生力军。最后，科学技术的快速发展，适老化产品和应用场景不断涌现，也将为老年消费创造新的动力和场景，进一步扩大银发经济规模。

准确把握银发经济的核心要义和基本特征

国办发〔2024〕1号文对银发经济的内涵进行了明确的界定，指出银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。这一界定在政策文件中提出，主要目的是界定相关政策语境中银发经济的基本范畴，有着明确的政策意涵，与一般学术意义上关于银发经济内涵的讨论有着显著不同。国家发改委有关负责人在国务院新闻办公室于2024年1月举行的国务院政策例行吹风会上强调银发经济包含“老年阶段的老龄经济”和“未老阶段的备老经济”两个方面，并对为何如此界定进行了解释：首先，从国家的规划引领看，发展银发经济充分呼应并落实积极应对人口老龄化国家战略。其次，从个体的生命周期看，老年阶段和未老阶段并不是割裂开的，应作为有机整体统筹谋划。最后，从社会的代际传递看，银发经济发展离不开各年龄人群的共同参与。可以从这些信息中进一步明确银发经济的一些基本特征。

银发经济的界定主要从需求侧特征出发，并从需求侧延伸到供给侧。这次的银发经济界定明确是以“老年人”和“老龄阶段”两个关键词来限定其满足需求的特定对象，进而再指向满足这些需求的产品和服务及相关经济活动。这就使银发经济核算与其他以供给侧特征来划定范畴的经济部门相比会更为复杂，在产业政策制订中不仅要考虑产业自身的发展特点，也需要考虑其与需求侧的适配性，需要优先支持现阶段需求更迫切的产品和服务发展，在政策实施中也需要特别关注需求侧状况的变化。

银发经济是综合经济部门，“涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大”。银发经济涉及全生命周期和全人群，从需求侧出发，既关注一般性需求，也关注特殊性需求，在国民经济中几乎涉及了所有经济部门，是典型的综合经济部门，而非独立的经济部门。在国办发〔2024〕1号文中，重点围绕老年助餐服务、居家助老服务、社区便民服务、老年健康服务、养老照护服务、老年文体服务、农村养老服务等7个方面老年人急需的高频服务，老年用品制造、智慧健康养老、康复辅助器具、抗衰老产业、养老金融、旅游服务、适老化改造等7个前景好、潜力大的产业提出了系列具体的政策措施，仅从这些领域来看，就涉及多种业态，可以延伸至一、二、三产业，而这仅仅是一些重点领域，由此可见银发经济的综合性之强、涉及面之广。

积极采取推动银发经济发展的举措

国办发〔2024〕1号文对推动银发经济发展进行了系统部署，当前的重点是积极推动各项政策措施落地，真正使银发经济发展进入快车道，适应积极应对人口老龄化和推进中国式现代化的形势需要。具体来看，应从以下几个方面重点推进。

一是转变思想观念，以全新视角看待银发经济发展。推动银发经济发展最根本的措施是在思想观念上真正重视，除了要从战略高度上认识到发展银发经济的重要意义，还需要改变当前对银发经济的一些传统认识。其中，最重要的是要真正以经济思维来看待银发经济，而不是仅仅将其看作是一项民生事业。发展银发经济毫无疑问有利于改善民生，但绝不能仅仅只是视为民生问题。要充分认识到银发经济是新的经济增长点，是实现经济社会高质量发展的重要抓手，因此在具体措施上，建议将银发经济发展纳入国民经济和社会发展规划以及政府年度重要工作事项，可把银发经济相关工作部署从民生板块挪到经济高质量发展相关板块。要制定银发经济发展目标，并将实现情况纳入相关部门工作考核评价内容。将银发经济相关项目纳入重点工程，予以重点保障和重点监督。

二是强化创新引领，以新质生产力驱动银发经济发展。银发经济要实现高质量发展，需要依赖创新驱动，大力发展新质生产力。为此，一方面，要持续优化营商环境，使更多主体参与银发经济发展。多元参与、充分竞争的市场环境是创新的温床。要通过降低市场准入门槛、完善市场监管、完善政策激励等措施，充分调动各类主体参与银发经济发展的积极性。另一方面，要鼓励新技术、新产品、新模式、新业态的发展。国办发〔2024〕1号文中提出要强化老年用品创新、打造智慧健康养老新业态、加强科技创新应用等都是重要的政策方向，下一步应进一步出台具体的政策措施，真正形成一个有利于创新的发展环境。

三是加强制度建设，以有效机制保障银发经济发展。推动银发经济发展，需要在制度建设方面进一步着力。首先，要尽快出台银发经济统计分类目录，建立银发经济常规统计制度，监测银发经济发展动态，为进一步完善政策奠定坚实基础。其次，完善银发经济发展部门统筹协调机制。银发经济涉及面广，涉及部门多，容易陷入各部门各自为政、缺乏协调的境地，应尽快建立起相关部门之间的协作机制，确保各部门之间信息互通、数据共享、政策相容、协同推进，形成推进银发经济发展的最大合力。再次，建立政策效果评估机制。尽快建立银发经济发展指标体系和评估体系，定期评估政策实施效果，及时推动政策进一步完善。最后，尽快总结试点经验，出台全国统一的长期护理保险制度，加强基本服务保障，推动养老服务高质量发展，并通过明确纳入保险支付范围的产品目录来带动老年用品和康复辅具等的发展。

四是抓住关键举措，以重点突破带动银发经济发展。国办发〔2024〕1号文具体提出了4个方面26项举措，都是当前发展银发经济的必要措施。这些措施覆盖面较宽，还需要重点突破。当前，应重点抓好几项措施：其一是推进适老化改造，包括公共空间适老化、居家环境适老化、数字环境适老化等方面。可考虑开展全国性的适老化改造工程，带动银发经济发展。建议通过出台统一的适老化改造标准，对公共设施、社区进行统一改造，家庭内部改造按照家庭自愿+政府补贴的方式进行推进，对按照标准完成改造的家庭给予一定的财政补贴。同时，进一步强化公共部门和相关单位的数字环境适老化义务。其二是完善养老照护服务。照护服务是当前养老服务体系中的薄弱环节，也是最急需的服务。对不少家庭而言，长期照护问题依靠自身力量难以解决，需要依赖社会支持。应大力支持照护机构发展，将养老机构床位补贴主要用于照护型床位，引导机构增加照护型床位供给，并支持社区嵌入型照护机构发展，满足失能老年人就近养老需求。其三是完善养老金融服务，丰富养老金融产品。养老金融是备老经济的主要部分，有着巨大的潜力。但目前养老金融服务发展较滞后，应强化金融机构的责任，在产品设计、风险保障、服务水平等方面有所突破。其四是老年用品制造。要加大科研技术投入，加强应用基础研究，加强银发用品的研究开发，以创新引领老年用品制造业发展；实施积极的产业扶持政策，加强老年用品制造企业的孵化和品牌培育，建立银发产业发展基金，扶持相关企业发展。

（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国社会科学院应对人口老龄化研究中心研究员）

【参考文献】

①林宝：《发展银发经济利当前惠长远》，《经济日报》，2024年2月28日。

②《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，中国政府网，2024年1月15日。