践行人民城市理念 高质量推进城市更新行动

　　作者：倪明胜（天津市委党校科研处处长、教授，天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）

　　城市现代化是中国式现代化的重要引擎，是推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重要支点。随着我国经济社会发展模式和人口规模结构的调整变化，城市发展也迈向内涵式存量优化的新发展阶段。推进城市更新行动，成为顺应城市发展规律，实现城市结构优化调整和品质提升的关键举措，是切实满足人民群众对美好生活的需要、推动城市可持续健康发展的必然要求。

　　习近平总书记在视察天津重要讲话中指出，“要践行人民城市理念，把保障居民安居乐业作为头等大事”“要坚持走内涵式发展路子，创新城市治理，加强韧性安全城市建设，积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升。”要贯彻落实习近平总书记重要指示精神，全面践行人民城市理念，科学统筹城市空间、规模、产业结构和生产、生态、生活布局，以城市更新赋能城市品质提档升级，打造宜居、韧性、智慧城市，聚力开创城市建设高质量发展新局面。

　　坚持人民至上：打造高品质生活的城市新空间

　　推进城市更新，人民是主体主力，提升人民参与城市治理的获得感、归属感和认同感是价值依归。人民城市人民建，人民城市为人民。推进城市更新要充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。正如习近平总书记强调，要把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，打通服务群众的“最后一公里”。这就要求我们出台城市更新的各项规划、方案和实际举措等，要坚持充分问需于民、问计于民、问效于民。特别是在诸如老旧小区加装电梯、增设便民服务站、解决停车难与提升绿化率等“两难”“多难”问题上，要有效吸纳人民群众的意见建议，充分尊重人民群众的首创精神，在寻求“最大公约数”的基础上，确保城市居民有序参与城市治理，在充分整合和平衡各方面利益的基础上，兼顾多元化、个性化、差异化需求，以用心用情的“绣花功夫”把矛盾化解于无形。实践表明，坚持人民至上，充分调动各方主体参与城市更新，能有效提升人民参与城市治理的体验度、满意度、幸福感，既能形成凝聚共识、有效参与、包容治理新格局，也能实现城市更新的多元互动、价值凝聚和高效治理的良性循环。

　　推进城市更新，既要“面子”更要“里子”，提升城市品质内涵、让城市生活更美好是关键所在。城市的建设和发展，承载着市民对美好生活的向往。如果说城市的“面子”强调的是城市的外在形象，那么城市的“里子”则是城市的良心，凸显城市的文化气质、公共服务供给和智慧化治理水平。城市更新既要有“硬装”提升改善城市形象，更要有“软装”提升市民生活品质，构建更加宜居舒适的城市生态圈。这要求我们推进城市更新，坚持以人民为中心，统筹做好保护开发利用，对老旧厂房、历史街区、工业遗址等，做到修旧如旧、活化利用，传承城市文脉，留住乡愁记忆。对老旧社区提升改造，在强化楼体改造、道路修缮、绿化提升的基础上，增加完善休闲运动场所、文化驿站和养老服务设施，满足日益增长的民生需求，提升居民生活舒适度。此外，还要强化“城市体检”，贯彻落实绿色低碳发展理念，加大绿色低碳改造投入，探索城市零碳社区建设。注重运用现代化技术手段，推进城市供水、排水、供暖、供气等地下管网的数字化、智能化改造提升，着力补齐基础设施和公共服务短板，为市民创造更高品质的生活。实践表明，践行人民城市理念，把“人民建”和“为人民”有机结合起来，既能有效激发城市更新的人民主体性，实现治理需求的有效供给，又能打开城市高质量发展新空间，提升人民生活品质。

　　坚持问题导向：聚力破解城市更新深层次难题

　　城市更新历史遗留问题的解决与提速提效。作为老旧存量空间，部分城市更新项目由于年代久远，建设背景和条件复杂，特别是相关项目手续不齐全、原始资料不完备、产权关系复杂，难以办理权属登记。有的项目可能还涉法涉诉、债权关系复杂，这些历史遗留问题加大了盘活利用和改造提升的难度。此外，有的项目还涉及清户、配套提升等问题，这些都影响和制约着项目的实施进度、总体规模、功能的改造提升。当前，大量老旧空间项目的改造提升如何规避多头管理、重复审批，形成统一、规范、标准的审批流程，切实有效提高审批效率，成为亟须破解的重点问题。

　　城市更新项目的综合价值挖掘与收益平衡。随着我国城市更新从外延式发展迈向内涵式发展新阶段，以提升物质使用价值的传统城市更新，正转向以物质更新为手段，社会与文化更新提升为实质的有机城市更新。这就要求我们的城市更新项目，不再拘泥于对建筑、环境等物质实体的单一化改造，更倾向于对多元、个性、差异的尊重与包容，让城市更新激发更加多维的社会价值、民生价值、经济价值、文化价值和生态价值等。从实践来看，城市更新项目如何更好地聚焦民生和发展，兼顾城市更新的多重价值，强化对公共服务、整体配套、城市文化、城市产业的统筹联动，实现宜居、绿色、韧性、智慧、人文等综合性城市更新目标，成为亟待解决的重要课题。此外，城市更新是一项长期的系统工程，涉及利益主体多、建设周期长、收益回报不确定等各方面因素影响，如何实现存量资产的盘活和新增投资的良性循环，避免产生新的沉没资产和债务风险，这也是城市更新项目有效推进的难点所在。

　　城市更新空间资源要素导入与同质化问题。城市更新是对城市空间形态和功能的优化调整，是对各方资源的重新配置和有效综合利用，最大化地实现公共利益和推进高质量发展是城市更新的目的所在。如何通过对多元空间的更新释放，加快导入适宜的高端要素和资源，加快培育和形成新质生产力，发挥空间的集聚效应和推动产业项目的迭代升级，这是保障城市更新可持续发展和提高城市更新效率的关键。因此，如何通过“筑巢引凤”“腾笼换鸟”进行产业结构优化，避免同质化重复化建设导致的“三资”浪费，形成各具特色的差异化发展格局，这也是城市更新亟待重视和解决的问题。

　　坚持系统思维：以城市更新激发高质量发展潜力

　　城市更新是一项宏观性、系统性、长期性工程，既有物理空间的优化重构，也有社会空间、文化空间的发展升级。从宏观层面城市发展长期目标的战略规划，到拆迁、安置、改造、重建等多个技术性难题的有效解决，再到基础设施更新改造和公共服务有效供给、文化保护传承等，这些都需要我们坚持系统思维，从构成城市的诸多要素、结构、功能等方面入手，做好顶层设计、规划布局和推进多重目标的落地实施，确保城市更新各项工作彼此协调、相辅相成，以城市更新赋能经济社会高质量发展。

　　强化战略规划和统筹实施。城市更新要强化顶层设计，坚持各方资源统筹“一盘棋”，做好空间资源的总量、存量、减量、增量、质量的系统谋划、协同推进工作。通过聚焦宜居、韧性、智慧总体发展目标，有机统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，实现空间开发、资源盘活、价值挖掘、改造提升、服务配套、投融资运作、业态内容更新、品质迭代升级等方面的整体联动，并借力城市更新有机孵化和升级产业链，促进人才聚集、消费拉动、文化塑造、城市功能有机生长，实现经济、社会、文化、治理等多层面的良性发展，真正以内涵式增长实现提质增效。

　　党建引领实现多元主体参与。城市更新重点不在建，关键是对存量的有效盘活。可充分发挥党建引领聚合作用，针对存量土地、楼宇、闲置厂房、工业遗址和老旧小区改造等，找准群众意愿诉求、市场参与动力、财政承受能力的平衡点，强化政群联动、政社企联心，有效运用社会资本和市场运作模式，充分激发国有企业、民营企业、产权人、投资人、群众等多元主体参与的能动性。可有效发挥党建业务融合纽带作用，对更新项目涉及的审批服务事项进行有效聚合和精准分类，推动多部门联动，明确更新任务目标和路径，以各部门协同联动合力，有效推进债权关系厘清、矛盾纠纷化解，实现审批效率提升和更新进度提速，形成共建共治共享新格局。

　　科学导入新产业和新业态。城市更新的核心是产业更新。要坚持先易后难、分层分类、滚动发展的原则，将“更新盘活+培育引战”结合起来，把城市低效闲置资产资源资金有效激活，强化产业导入，积极引入战略投资者和优质企业项目，运用现代化经营管理手段，促进老字号、老品牌活化改造提升。针对国有企业老旧厂房厂区，要积极完善公共服务配套设施，促进软、硬件全面升级，加快构建科创园区创新生态链、成果转化链，加快布局和发展战略性新兴产业。通过科技创新和产业创新一起抓，以高端化、智能化、绿色化、融合化发展为引领，引导城市更新产业链条集聚发展，聚链成群、以链强业，全面提升产业聚集度、整体协同度，打造产业高质量发展的良好生态。

　　推进市场化运营模式创新。城市更新项目一般投资额度较大，只有有效解决投融资模式问题，才能确保城市更新项目可持续发展。这要求我们注重从原有的“善建”转向“善营”，突出运营管理，更好地将城市“资产”转变为“资本”。可有效运用市场化债转股、资产证券化、政府授权+股权合作、特许经营等手段形式，盘活利用闲置低效资产资源。对于老旧厂房、工业遗址、老旧小区等改造提升项目，可基于融资模式、平衡机制等方面的创新，吸纳金融机构、社会资本的有效参与，切实拓宽融资渠道。此外，还可通过定期向有关金融机构推介存量资产资源项目，引导金融机构对符合条件的重大项目提供配套融资支持和信贷优惠，把握好融资窗口，满足多元混合的融资需求，借助运营前置有效实现城市资产价值的最大化。