房连泉：宣介《中国养老金发展报告2023》

　　2023年12月29日，第十三届中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老金发展报告2023》在京召开，本次论坛的主题为“个人养老金与制度优化”。论坛由中国社科院世界社保研究中心（社保实验室）主办，长江养老保险股份有限公司承办，香山财富研究院协办，来自政府部门、高校、科研机构、学会组织和业界人士参加了本次论坛。

　　会上，中国社科院世界社保研究中心秘书长、中国社科院社会发展战略研究院研究员房连泉对《中国养老金发展报告2022》进行宣介。

　　以下为房连泉发言实录：

　　谢谢吕老师的肯定，吕老师编的教材到现在我还在看，她是我们学界的老人，我上学的时候都在读她的书，感谢她多年来的支持，每次参会都非常积极，给了我们很大的帮助。

　　今天我作为代表给大家做一个宣介，每年都是这样一个程序，实际上我就是给大家做一个导读，就是我们这本书大家看到了内容比较多，有四五百页，37个分报告，前面还有一个主报告，还有几个特稿和导读，内容量比较大。我们每年年初都会确定一个主题，去年是“账户养老金”，今年是“个人养老金”，实际上意思是相近的，账户养老金，这里面都有养老金的问题。今年更加聚焦了，聚焦在这一年的试点情况。

　　这个报告的内容跟往年差不多，有三篇：理论篇、现实篇和国际篇。有37个分报告，这里我把大家的贡献做一个简单的介绍，以点带面，讲一下里面主要的点，主要的贡献是来自于各位作者辛苦的工作，并不是我的观点，我只是总结一下。

　　今年报告的组织者是我们中心的高庆波博士，他非常谦虚，让我来介绍。

　　理论篇有8个报告，现实篇是13个报告，国际篇也有15、16个报告。大家可以看这个书的目录，我主要是从我个人的理解，把主要的观点给大家介绍一下。

　　理论篇主要是一些制度层面理论的解释，当前个人养老金的发展情况、发展局面。刚才各位领导和专家也讲到了，我们有一些基本的成绩，但也有很多问题，特别是发展困境、认识误区、规模偏差，我们有三篇稿子是讲这个问题的，就是对个人养老金制度背景的介绍，比如在三支柱框架之下，当前的经济环境以及企业降费、社保缴费能力比较差，企业还要发展年金和个人养老金这个事情吗？它的制度定位、人群定位，是不是就是参加基本养老保险的？是不是可以扩大到没有参加基本养老保险的？支柱的定位，是不是就是一个补充支柱？我们讲多层次和多支柱，经常有学者辨析这方面的关系，究竟是一个层次还是一个支柱？如果是支柱的话，就要达到一定的能力，这样刚刚开始，能够支撑起来。包括规模的偏差，受制于第一支柱和第二支柱规模的限制。

　　还有两篇文章是讲个人养老金经济效应和税收效应，经济效应讲国际的，美国个人养老金，资本市场对于经济发展一些促进的正向效应。还有一篇文章讲数据要素结合，主要是从数字经济层面抽象个人养老金和经济发展态势，还有数据要素的重要性和个人养老金的结合，我也是学习了一下。

　　还有一篇是讲二三支柱衔接的问题，也是讨论比较多的一个事情。缴存率低、投资率低、投资不畅，背后涉及到人群定位、功能目标定位不当深层的原因，还有一些认知上的问题，我们对于个人养老金的认知问题。另外还有经济环境的约束、三支柱框架的约束，总体认为破解这种困局，就需要具体的制度优化，下面我会介绍这些建议。

　　经济效益是一个理论性的，主要是通过提升储蓄、劳动力市场参与和金融投资来实现。有一些OECD国家的数据，比较发达的国家的数据已经可以说明个人养老金对于经济增长、资本形成和消费的正效益。

　　还有一篇报告是讲税收效应，是我们一些调研的数据，以杭州市为例，根据不同的收入群体，我们模拟测算一下个人养老金的税收额度和对将来收入分配结构的影响。得出一个大体的结论，现在这种结构的税收激励不是很强，对于高收入群体是很容易理解的，对高收入群体的激励效益更强一些，对于纳税少的低收入群体肯定是没有参加，或者是享受的好处少一些。

　　有一篇文章是讲共同富裕目标下，建立了一套从覆盖面、待遇水平和政策激励的指标体系，对于发展个人养老金、共同富裕角度评价效果的指标体系。二三支柱衔接方面，有一篇文章是从一体化监管，三个支柱纳入一个监管的体系。但是现在还面临着一些信息平台、投资方面没有建立全国统一框架的问题。重点是打通二三支柱之间的税优和资产转移的渠道，这个文章介绍了一些美国、英国和其他国家在建立个人二三支柱养老金账户是怎么转移的，比如说美国401K向传统IRA和罗斯IRA是怎么转移的政策，资产是怎么转移的，税优是怎么设计的，有一些经验介绍。

　　总体我们的看法是应该打通，比如把我们二支柱个人缴费的部分，如果他没有参加年金的话，可以转移到个人养老金享受上来。现在很多二支柱的企业年金账户和职业年金账户，在个人辞职或者工作跳动的时候，面临一个僵尸账户，现在政策要求原来的地方不能动了。如果打通了以后，转移到个人账户去承接这个资产，让个人去投资的话。刚才董老师讲到，美国百分之八九十个人账户的资产，百分之八九十来自于二支柱年金的转移，真正的个人缴费的增量主要是来自于TEE的账户，罗斯账户。这个文章还介绍了三支柱和二支柱之间的信息平台建设的问题，国家现在正在做国家社保公共服务平台，应该把三支柱都纳入进去。已经纳入进去了，但是三支柱个人养老金信息平台还只是一个信息发布的平台，没有实现参保者统一选择可以到一个平台上去购买个人养老金产品，我们现在都是从手机端或者银行买个人养老金产品，面临着碎片化的问题，不同的平台提供的产品可能不是全部的。这里涉及到行业之间的协调问题，这是一个实际运作当中讨论比较多的问题。

　　现实篇有13个分报告，有很多主题，探讨了发展历程、新业态参保者、养老金融教育、投资产品，主要是这几个基金公司、保险公司、银行业有一些作者，他们做了很好的贡献，讲了投资这个事情。数字银行化，各个行业如何参与个人养老金的建设。

　　我简单总结一下主要的观点。基本的发展历程这篇文章认为，原来是碎片化的产品制，到现在是统一的个人养老金账户制，这是大家有基本共识的。对于新业态参保者的特征是契合的，现在障碍也比较大。这篇文章提出来从税优、参保灵活性、补贴机制，比如像德国那样，对于低收入群体给予负向的财政负所得税、财政补贴的政策创新。养老金融教育有专门的一篇文章，介绍了国际上如何进行个人养老金的教育、投资顾问方面的一些做法，这是一篇针对性的文章，中国也需要建立这样的金融教育体系。有一篇是关于数字经济的，从经济模式、就业形态、参保经办方面数字化带来的冲击，相应的产生个人养老金的一些适应性的需求展开。

　　信息化建设这一章是我们宋行长贡献的，他非常了解我们三支柱信息化的建设历程，我们三支柱基本养老保险、企业年金信息化系统是怎么建设的过程，进行了回顾。个人养老金如何从传统的几个行业的平台到现在的统一平台，它的实际运作过程，这是非常宝贵的资料，大家可以看一下。提出来将来还要完善这个信息平台，比如个人账户统一查询，账户之间的转移，交易信息的转移，改进税收系统的对接，这些问题都有。

　　投资产品方面，总结了一些共性的问题。分别有一些报告介绍了四类：银行、储蓄、保险、基金、理财这几类产品的特点，有非常详实的资料。试点以来他们运行的情况，产品设计的特点。提出了建议，包括QDIA，默认的投资工具，大家不知道怎么选的话，给大家提供一个共同的大家都可以用的工具，企业年金、个人年金里面都有这个工具。

　　还有我们保险行业的一些作者们提出来，要把个人养老金投资和职工的家庭养老保障结合起来，个人养老金不光是一个投资产品，可能还有其他综合的养老服务、健康保障的，是不是有探讨的可能性，产品的设计附加进去这些功能。这一部分有很多是金融机构参与的，公募基金、保险、证券，都分别从各自的渠道讲我们投资面临的一些问题和建议，比如公募基金有一篇文章讲了银行销售渠道展示的问题，刚才说的银行APP市场可能没有把全部的投资产品列上去，这个展示的效果没有达到。也有一些非银行类的销售渠道，比如证券业有一个断点的问题。提出要加强基金行业的投资顾问以及产品的创新能力。

　　保险行业提出来的主要观点是要分析保险保障的特长，保险资金长期的特点和优势。比如我们现在有一些保险产品已经纳入了专属养老保险，大家都不太了解，几位行业协会和学会的领导知道，这是非常好的产品，保障率非常高。但是投保的长期性，还有一些领取的条件要求，是这样一类产品，大家一开始不太了解，选的不是太多。但是做了很多政策优惠的让步，利率是比较好的。保险行业还提出长期投资和综合养老服务的建议。

　　还有一篇报告是证券服务行业，他们提出来主要是开户代销，他们提到，可不可以除了银行开设养老金账户，证券行业也可以开设？像美国很多可以在不同行业开的，这个问题值得探讨。证券行业可以设计一些置换的投资产品。还有一篇报告是讲具体的，如何实现个人养老金和企业年金转换的渠道问题，大家可以看一下这篇报告。基本的观点就是，这两个可以自由转换，也就是说，企业年金或者职业年金可以转移到个人养老金账户里面去。如果个人养老金，是不是也可以转移到企业年金或者职业年金里面去？他们认为也可以。设置相应的触发点，比如个人退休的时候，或者个人辞职的时候，企业年金资产或者职业年金资产可以转到个人账户，或者是其他一些条件，这是学习国外的经验，是一个出发点，需要完善这方面的政策，这两者转换的话，看美国监管的要求，是在税优、资产转移时机或者时间，多少个周期要要做这方面的设计，大家可以看一下。

　　在缴费领取阶段，可以叠加税优政策，这个讨论有很多。领取阶段，比如哪一项对个人有利的，如果个人养老金年金账户也有资产要领取，是不是要考虑领取的时候税优比例的问题？我们现在企业年金和职业年金有很多人领了，个人养老金领的不多。如果再完善个人养老金领取的政策非常重要，还有二者投资衔接的问题，企业年金是机构投资的，是雇主说了算，个人养老金是灵活的，个人说了算，企业年金我们一直在呼吁放开个人选择权的问题。从现实的实际效果看，年金的投资效果长期年化是7%，这是很好的。也有一些专家认为，如果个人养老金像今年这个局面有一些亏损，专业机构来做这个事情，年金代理给他们放开，或者是专业机构来做这个事情是不是更有保障？这也是一个值得探讨的问题。

　　国际篇简单说一下，我们有16个分报告，主要是讲一些比较好的国家。比如美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰，都是私人养老金比较好的国家，比较发达的国家，个人养老金也是如此。欧洲一些国家开始陆续建立第三支柱个人养老金，还有一些亚洲国家日本、韩国。美国IRA已经超过了第二支柱的资产12万亿，加拿大是1.67万亿，英国是4700亿英镑，德国是2855亿美元，个人养老金也有一定规模了，是一个补缺型的。

　　传统上在北欧国家，丹麦、挪威这些国家，他们的职业养老金也是有比较大发展的，个人养老金也不错。在欧洲大陆国家开始鼓励个人养老金的发展，降低国家财务负担，德国、比利时、法国都是这样。亚洲起步十几年，日本和韩国也有一些经验可以供我们参考。

　　总体来看，国外的养老金账户是比较灵活的，对于个人养老金有一些是针对不同人群的，机制比较灵活，并且二三支柱是打通的，下面简单介绍一些主要国家的情况。

　　我们有一篇文章分析了哪些因素对个人养老金账户的参与率有影响，这是做了一个实证模型的分析，就是它的收入、资产、社保待遇水平高低，对参与个人养老金情况的影响，基本上是正向的影响。讨论到养老金账户之间的转移政策，美国有这几类个人养老金账户和企业年金账户是如何转移的限制。比如罗斯IRA就是前端免税，所以无法再向传统的IRA进行资产转移，税收优惠转移过去受限制，其他的部分是打通的。另外还做了一个大家关心的问题，参加401K计划之后，是不是对第三支柱的IRA税优额度有影响？罗斯账户不受收入的限制，罗斯账户是前端交税的。所以很多人看到，资产转移这一方面，传统的IRA多一些，新增的缴费大家都选择罗斯IRA。

　　这篇文章介绍了英国的发展阶段，一个比较显著的做法是自动加入，人群的年龄比较高，有一个年金化的领取，有一个NEST综合的管理平台。

　　加拿大是两类账户，一个是注册退休储蓄账户，一个是免税的，就是针对不同的人群和目的。免税账户不光是养老，还可以有其他一些买房子等等，更灵活一些，也是存在两种税制。

　　新西兰和澳大利亚是一类，这两个国家是超级年金，他们基本上是比例非常低，也有一个基本的强制储蓄的超级年金。在超级年金之外，你可以自愿地供款，这就是他们所谓的第三支柱，这个也有一些二支柱和第三支柱之间的衔接税优政策安排和资产转移的安排。

　　欧洲大陆国家，这里讲到德国，大家比较熟悉，根据家庭的收入情况，还有子女的数量情况，可以给个人参加个人养老金的时候给予补贴，鼓励低收入者参加个人养老金。同时还有一个吕库普计划，它允许那些没有参加德国基本社保的人群可以参加这个养老金计划，它是替代性的。如果不参加基本社保的话，可不可以参加职业养老金和个人养老金一样，这是德国有这种允许的政策。

　　德国的李斯特计划覆盖面已经达到了三分之一以上的人口了，但是近几年它的速度也是发展比较慢的。虽然它提供补贴，但是那些低收入群体参与率好像也不是那么高，大家讨论一些问题，比如投资上可能回报率没有那么理想。尽管政府提供了税收补贴，大家可能也没有参加，这也是一个实际激励性的问题。

　　法国的公共养老金比较好，也开始建立一些个人储蓄账户，有几类，具体就不展开了。其他国家，比利时是比较好的。爱尔兰也有几类账户，瑞士和丹麦有好多类型的养老金，东亚国家里面，日本和韩国也是有几类。拉美国家举了一个墨西哥的例子，这十几个国家都是拉美国家，是强制性的个人养老金，当然这个覆盖率比较高。强制性的账户之外，他们允许个人在自愿供款享受一定的税收优惠。

　　上面是关于报告的介绍。我稍微总结一下制度方面的优化建议，这是我个人的一些总结：

　　第一，顶层设计。

　　考虑三支柱之间的空间协调问题，特别是打通二三支柱之间的通道。税收政策还有很大调整空间，从实际情况来看，我们税收激励好像没有发挥多少。有一个税优模式和缴费的上限，还有领取的下降，这些问题很多。政策设计如何优化？还是需要从缴费、投资和领取等环节解决。

　　第二，助推政策。

　　在这种发展困境下或者不利条件下，我们可不可以采取一些助推措施？比如刚才讲到财政补贴，让个人有选择权？当然具备条件的话，特别是以农民为主，如果养老金投资的回报率比较高，从长期看这也是一件好的事情。

　　企业参与建立的个人养老金。虽然个人养老金是个人的事情，但是在中国的环境下，我们很多年金，职业年金和企业年金都是要靠单位推动的。如果我们现在4千多万、5千多万，还有很多人没有建立企业年金的，条件比较成熟的企业，有很多人只是开了户，或者没有参加个人养老金。如果单位的人事部门或者工会推广和宣传一下，也有利于个人养老金覆盖面的扩大。养老金融的教育，个人养老金是怎么回事，老百姓了解得不是那么多，要通过各种渠道加强这方面的教育。

　　第三，投资运营。

　　引入投资工具、投资产品创新，各行各业的投资产品。当然国家现在的政策是提供优惠的，都是各个行业拿出最好的机构和最好的政策，比如管理费率是降低的，利率是有优惠的，储蓄是有优惠的，专属保险也是有优惠的，管理的目标基金也有费率的优惠。但是同质化比较高一些，大家不知道怎么选，这也是共同反映的问题。在这方面，可以看看国外养老目标基金、默认投资选择，选择一些专门、专业的适合个人养老金长期投资产品的创新，我们还是要做这方面的一些工作。一体化的运营平台建设也是比较重要的，涉及到各行各业平等竞争的问题。再就是信息系统如何建设，现在有一个主管的信息平台只是一个查询的功能，如果这个平台面向广大的参保者，像投资超市那样，个人上去可以统一点选的话，链接平台就非常方便了，下一步还需要政策设计方面的考虑。