德国老年照护体系的嬗变与启示

罗丽娅

　　人口老龄化必然带来失能化，必然激增老年照护需求。德国老年照护体系的发展经历了萌芽、确立、改革和完善阶段，并形成了独立的风险认知、动态的筹资调整和充分的供给激励等有益经验。

德国老年照护体系的嬗变

　　萌芽阶段（1994年之前）。1990年，巴登—符腾堡州政府启动了一项涵盖长期照护费用的倡议，并在联邦委员会提出了对长期照护进行立法的提案。发起提案的原因之一就是对长期照护需求者给予社会援助福利的费用支出增加。最初，社会法典中的《战争受害者救济法》和《工人补偿法》都可以为战争受害者及其幸存者、工伤劳动者提供照护服务福利，但长此以往容易导致福利资源重复、服务对象不清等。德国政府开始着手确立专门的长期照护法案，并针对法案内容开展一系列辩论，例如融资方式确定、给付资格范围、私人保险整合等。

　　确立阶段（1994—2005年）。德国将长期照护风险视为具有独立属性的风险，不同于老龄、疾病、工伤、失业和生育等众所周知的已有风险，在养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险之外，于1994年颁布专门的《长期照护保险法》，应对老年人因失能而导致生活支出骤增的风险。依据“与医疗保险同步”原则，它要求凡是参与医疗保险制度的人们必须参加法定长期照护保险，包括雇员、职员、失业金领取者、社会救济领取者、退休人员、学生等都被纳入其中。德国的照护保险设计初衷是覆盖全体国民的照护需求权，实行现收现付制，保费由雇主和雇员各负担一半。

　　改革阶段（2006—2009年）。法案实施之后，民众争论的焦点在于认知障碍对象的覆盖和待遇给付水平的调整。2006年，德国开始对照护需求权进行反思，逐渐覆盖那些身体机能良好但精神层面被损伤的群体（如阿尔茨海默症患者）。2008年7月，德国实施了最重要的一次制度改革——颁布《长期照护保险结构改善法》，指出个人因身体机能受损而缺失独立性、竞争性并需要他人协助时，便会产生照护需求，这种照护需求一般是6个月及以上的长期性需求。同时德国长护险的缴费标准由个人收入的1.7%上升至1.95%，保险给付资格由之前的5年参保年限缩短至2年，即只要缴纳长期护理保险满2年，就能获得申请资格。针对照护服务需求等级的评定，德国设立医疗评定委员会，由经验丰富的照护职员和医生负责完成，并在匹配服务环节建立明确的服务等级分值对应区间，每个服务等级内服务内容、服务时长、服务方式都有具体的设定，保证服务的精准性和资源利用的高效性。如果失能程度在六个月内没有变化，个人可以自主选择现金福利、实物福利或两者混合。

　　完善阶段（2010年至今）。德国照护保险的现收现付制筹资模式决定了它坚持自负盈亏。2015年、2016年、2017年，德国先后通过颁布《长期照护加强法案（第一版）》《长期照护加强法案（第二版）》和《长期照护加强法案（第三版）》，不断提高缴费标准。自2015年开始，社会长期照护保险缴费率提高0.3个百分点。其中，0.2%的缴费额用于提高保险待遇；0.1%的缴费额用于建立长护储备金，并以央行管理下的专用基金形式设立，预计从2035年开始对其进行使用来减轻人口变化对缴费率的预期影响，应对婴儿潮一代在退休后的缴费压力。2015年，引入了护老者津贴，家庭成员在10天的紧急短期工作缺勤里可获得由长期照护保险基金发放的替代性工资。政府还提供了无息贷款用来弥补最多六个月的请假收入损失。如果家庭照护者每周可以提供至少14个小时的照护，那么就可获得社会保险相关待遇和带薪休假。

德国老年照护体系发展经验

　　精准的风险定位是老年照护体系的发展前提。老年照护发展的关键在于对照护风险的精准定位，风险定位决定着后续如何筹资、如何管理、如何给付等。德国基于照护风险的独立性，充分发挥政府主导性以推动照护顶层设计，通过颁布《长期照护保险法》等系列法案和设立医疗评定委员会、照护咨询中心等专门机构给予积极回应，为老年人织密养老保障网。

　　动态的筹资调整是老年照护体系的持续保障。德国基于个人收入水平的缴费系统常常受到政策和经济社会发展的影响，例如人口老龄化发展和劳动力市场波动迫使政府不得不面对待遇给付、资格范围和财政赤字的问题。德国政府以尊重照护需求权为中心，选择定期调整缴费率、重视个人缴费责任、设立中央储备金等构建持续性的资金保障机制，及时优化照护资金筹措规模。

　　充分的供给激励是老年照护体系的动力来源。在德国，家庭是最主要的照护服务提供主体。然而，家庭成员的正常工作常常受到照护工作时间成本的影响，且长期繁重琐碎的照护工作也给家庭成员带来压力。政府积极关注如何更好地对家庭照护者进行政策支持和激励，通过改革法案为家庭照护者提供更多的社会支持和价值，为他们提供法定护理假、护理津贴、社会保险待遇、咨询服务和培训课程等，积极肯定和持续激励他们的照护劳动付出。

　　【作者系中国地质大学（武汉）马克思主义学院讲师】