善养中国@什邡市市长晏世莹：城乡融合发展视域下“一老一小”事业优质均衡发展路径研究

　　习近平总书记强调，要重视解决好“一老一小”问题，加快建设养老服务体系，支持社会力量发展普惠托育服务。目前，尽管我国429个市级行政区已完成“一老一小”整体解决方案编制，但城乡养老托育服务发展不平衡、不充分问题亦趋于显现。因此，要在深刻把握城乡融合发展背景下，坚持基本公共服务普惠共享、节本增效的原则，提出相应政策举措，实现“一老一小”事业优质均衡发展。

城乡“一老一小”事业发展面临突出矛盾

　　2023年，我国60岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口21%，预计“十四五”末将达到3亿，2035年后达到4亿左右。然而，2022年我国人口较2021年减少85万，为近几十年来首次下降，标志着中国已经进入人口负增长时期。“一老一小”服务体系建设，面临老龄化、少子化、城乡发展不均衡等多重难题。

　　一是资源配置不均与闲置浪费并存的矛盾。部分城市供给过剩、多数农村投入不足等问题依然存在。如四川省成都市新区、郊区新城的养老托育服务供给滞后于人口增长，同时大量农村人口流入城市，造成不少镇村服务场地和设施闲置浪费。究其原因，主要在于城市与农村均难以适应人口流动及年龄结构带来的变化：横向上，各地政府投入力度和均衡程度存在明显差异，部分地区管理粗放、投入冗余；纵向上，要素流动多是由乡村到城市，加深了“一老一小”资源配置不均和闲置浪费。

　　二是服务成本上升与供给能力不足的矛盾。2019年以来，养老成本指数上涨趋势超出同期CPI涨幅，《中国生育成本报告2024》显示，中国家庭（不含港澳台）养娃成本较2022上涨10.9%，以家庭为单位的养老托育面临巨大压力，而相应的社会化养老托育服务供给不足。

　　三是品质服务需求与业态单一滞后的矛盾。一方面服务供给不充分，许多养老机构未考虑各类群体需要，无法提供延时服务、临时托管等共性或个性服务。另一方面服务供需矛盾突出，品牌化、专业化、低成本的养老托育机构培育不足，从业人员数量紧缺。

城乡“一老一小”服务体系建设需重点把握的几对关系

　　推动城乡“一老一小”事业优质均衡发展，应处理好资源配置、服务供给、要素协同等方面问题，整合多方力量，建立优质均衡、运行高效的服务体系，需重点把握好以下几对关系。

　　（一）均衡发展与资源统筹的关系。当前，“一老一小”服务供给存在结构性矛盾，导致服务资源过剩与短缺并存。一边是城市中诸多服务资源利用水平不佳，一边是农村教育、医疗、养老等领域资源匮乏，要求我们须重点把握好均衡发展与资源统筹二者之间的关系。一方面，以均衡发展为资源统筹提供引导，深刻理解城乡居民在养老、教育、医疗等方面享有同等质量和水平服务的迫切性，摸清城乡之间公共服务资源需求和现状差异，评估和调整资源统筹配置机制，保证城乡养老、托育公共服务水平的一致性。另一方面，资源统筹是实现城乡“一老一小”事业均衡发展的关键手段，应通过合理规划和资源调配，加强以城带乡，比如推动城乡医疗、养老、托育等机构开展结对共建，利用互联网、物联网等技术，搭建城乡“一老一小”资源共享平台，因地制宜探索社区“双龄共养”、社会组织“接单”加政府兜底“买单”等模式，推动城市优质资源向农村有序流动，打造整体均衡、有效统筹的全龄友好城市。

　　（二）政府引导与市场配置的关系。政府引导与市场配置各有所长、功能互补。一方面，在基本养老、普惠托育等公共属性较强领域，政府发挥主导作用，统筹抓好城乡民生投入，完善相关服务质量评价标准，落实好行业执法监管责任，确保养老托育事业健康有序发展。另一方面，应在政府部门的主导和指引下，形成企业、家庭、个人、社会多元参与的整体格局，放宽城乡“一老一小”领域市场准入，完善正向激励措施与利益保障机制，鼓励多元市场主体参与服务供给，通过良性竞争提升服务品质和服务效率。

　　（三）服务等值与差异赛道的关系。服务等值是城乡公共服务的目标和追求，其实质是强调“底线均等”。差异赛道则是实现服务等值的途径和方式，强调结合城乡不同特点分类施策。城市完善的基础设施能实现资源的高效调配和传输，是推动先进技术广泛应用，提升服务智能化、现代化水平的最佳试验场。而农村土地资源广袤、自然资源丰富，具备发展高端康养的先天条件，可通过盘活闲置资源等方式，有效解决服务场地紧缺等问题。所以，把握服务等值与差异赛道的关系，应首先把握城乡特征，在促进城乡融合发展中发挥各自优势。一方面，城市利用资金、技术、人才等优势，推动“一老一小”公共服务的创新与升级，将先进的管理经验和技术向农村辐射。另一方面，农村发挥自然资源、生态环境优势，借助城市力量，吸引社会资本参与“一老一小”公共服务建设，探索更高品质、更为均衡、更低成本的养老托育模式，提升整体发展水平。

推动城乡“一老一小”事业优质均衡发展的现实路径

　　结合上述分析，推动城乡“一老一小”事业优质均衡发展是一项系统工程，必须深刻把握和平衡好其中深层关系，借助相关政策工具和技术手段，建立与服务对象规模相适应、与不同层次需求相匹配的资源配置体系，打造多元化、可持续的服务供给模式，进而缩小城乡公共服务质量差距、实现优质均衡发展。

　　（一）理顺行业领域政策机制，引导资源科学合理配置。一是增强规划刚性约束。坚持以规划定投入、定布局、定容量，明确各层级基本养老服务的供给配额，推动服务标准及制度并轨。以“最佳辐射半径”合理布局养老托育公共设施，推进公办养老机构县级直管和社会化改革，有效避免重复建设和资源浪费。二是推动要素双向流动。聚焦“人、地、钱”等关键环节，完善农业转移人口市民化成本分担机制和社会保险转移接续制度，实现按需配置养老托育公共服务资源。探索农村闲置资源盘活金融支持和法律保护制度，吸引城市资金、人才、管理等资源下乡，助力养老产业发展。三是突出分类重点支持。强化农村兜底保障功能，加大对其基本养老服务供给、普惠托育项目建设的支持倾斜力度，鼓励发展上门式居家托养、嵌入式村居联养等模式，提高长期护理险、儿童重疾险等急需紧缺险种覆盖面，分摊个体短期高额投入压力。突出城市在新型技术运用、高端业态发展等领域的先行地位，支持其率先开展智慧养老托育试点，推动“康养+”、“医养+”等多业态融合，并有效发挥由城及乡、以城带乡的辐射作用。

　　（二）完善多元主体参与机制，保障持续投入良性循环。兼顾养老托育事业的公益属性和商业价值，结合政府、市场、社会、个人不同层面主体的特点及需求，开发多元高效的运营模式，有效解决投入不足和投入难以持续问题。一是政府层面聚焦非货币投入这一形式，盘活闲置固定资产，有效减轻货币支出压力。有效整合农村闲置资源，引入社会组织、企业、医疗机构等力量进行适宜性改造，开发“一老一小”特色功能性服务，同步抓好基层低端低品质养老托育机构撤并，实现政府投入的开源节流。二是市场层面探索养老金融、银发经济等领域，引入资本力量助力养老产业发展。着力扩大个人养老金制度覆盖面，鼓励金融机构开发符合老年人特点的理财、健康、信托、保险等养老金融产品，有效吸收整合社会“闲散”资金。引导金融机构积极投资养老领域地产、医疗、旅游等产业建设，为银发经济发展提供更多资本支持。三是社会层面激发公益慈善力量，加强对政府公共服务的兜底补充。探索成立由行政机关、发起组织和职业经理人共同组成的慈善事业运营管理机构，通过政府注资引领、吸纳爱心捐款等途径，广泛链接社会资源，拓宽资金保障渠道，在政府指导监督下，将慈善资金用于社区养老项目、大病医疗资助、护理人员培训等急需领域。四是个人层面积极借助社区互助等形式，寻找及参与成本低、质量高的服务供给。建立社区养老互助网络，实行“时间储蓄”、积分奖励兑换等激励机制，完善邻里互助、共享陪护、招租养老等“喘息服务”功能，推广“虚拟养老院式”平台共享服务。鼓励采取多方众筹方式，成立社区互助基金，有效降低养老收费标准。探索“阶梯式”接力，鼓励身体健康老年人参加志愿服务，构建以老助老、以老带小、以小敬老等良性循环模式。

　　（三）加强先进技术推广运用，促进服务优质均衡发展。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，推动城乡公共服务实现便捷优质、均衡协同、节本增效。一是以城带乡，推动“一老一小”服务下延。结合不同区域、不同年龄人群打造智慧服务，有针对性地布局主动感知、在线服务、数据追踪等软硬件，发展推广“家政医”数字化联动、“结对办学”交互共享等模式，逐步降低数字应用门槛，确保教育、医疗、第三方服务等优质资源能及时、高效、等值地传递到各终端。二是由点及面，拓宽“全龄友好”应用场景。引导社会资本、科研团队、服务业企业围绕“一老一小”现实需求，研发和推广在线咨询、远程诊疗、网课教学等应用程序，并强化预约上门、物流配送、一键帮办、邻里互助等线下配套服务，增强服务的多元化、多样性，推动城乡数字服务面向“全龄友好”。三是从少到多，用好“集成推广”数字复利。探索建设“集成化”平台、嵌入“专网类”数据，促进信息资源横向共享、纵向流动，惠及更多人群。利用人工智能技术，加强对服务对象习惯和需求的感知分析，不断升级迭代系统功能，促进更多适老化、适儿化智能产品的开发应用。

　　（四）抓好资源整合功能集成，打造老幼融合服务标杆。一是加强空间整合。推动养老托育功能向闲置小学、乡镇敬老院、妇女儿童之家、党群服务中心等乡村常见场地集中，打造“一老一小”综合体，辐射带动“一刻钟服务圈”，同步推进基础设施改造、文化氛围营造、设施设备采购，推动老幼均宜设施共享共用，避免多重投入带来的资源浪费。二是突出功能集成。综合考虑老幼两代的共性与个性需求，合理布局独立空间与共享空间，科学设置长者食堂、静态颐养、活力运动以及课后托管、幼儿早教等配套功能，并积极实施夕阳保育团、爱心托管等“以老带小、以小助老”等项目，借助双向互动发挥“代际疗法”功效，实现楼上养老、楼下托育等类型的“老幼共融”。三是严格质量标准。以“一老一小”综合体为试点，扎实推进养老托育服务标准化建设，制定基本功能硬件标准，着力打造适老化适儿化改造样板间与完整服务功能区。持续完善综合体建设导则，以制度形式明确服务的责任主体、内容流程和收费标准，保障常态化长效化运营，研究制定评星晋级办法和考核奖惩机制，确保管理人员到位、制度规范到位、功能品质到位。四是壮大队伍力量。加大医养、托育等专业型、综合型人才培育，鼓励退休医生、护士从事失能老年人康复护理指导、培训和服务等工作，逐步增加从事失能老年人护理、婴幼儿照护人员数量。同时，配备相应岗位抓好“集中+上门”等服务；发挥基层党组织引领作用，组织发动辖区党员、志愿者、热心居民加入网格化服务，整合公益机构、老年大学、“童心港湾”等资源，开展丰富多彩、形式多样的专项服务及广泛宣传，营造更有温度的全龄友好社会氛围。

原标题：城乡融合发展视域下“一老一小”事业优质均衡发展路径研究

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来源：《中国民政》杂志2024年9月上刊

作者：晏世莹（四川省什邡市人民政府市长）