再提城市更新，未来影响如何？

黄文涛张溢璨

近期，各部委积极出台一系列稳消费、稳投资的政策，在无“大水漫灌”强刺激的背景下，政策“小步快跑”成为稳增长、树信心的必选项。城市更新的内涵更为宽泛，其不仅包括了旧改、棚改，也关系到城市结构及产业结构调整与升级等内容。保障房建设、城中村改造均按十四五规划推进，后期增量政策值得期待，但仍需要认识到城中村改造工程长周期、重资本、回报低的特征，社会资本参与的逐利性与城中村改造的公益性如何实现统一依然需要城市因城施策、探索经验，预计未来国企和城投依然会作为重要的项目承建主体。

近日国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

近期，各部委积极出台一系列稳消费、稳投资的政策，在无“大水漫灌”强刺激的背景下，政策“小步快跑”成为稳增长、树信心的必选项。当前政策或立足当前，或着眼长远，根本目的依然在于有效拉动内需、解决经济与民生问题。

一、城市更新政策的来龙去脉

城市更新概念于2019年12月的中央经济工作会议首次提出，“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件之中，上升为国家层面战略，并后续出台了一系统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。根据2021年4月的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》和2021年8月的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》等文件，城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在加强修缮，注重提升功能，增强城市活力。

超大和特大城市面临城市快速发展与城市旧有规划和生态间的矛盾，也是出台城市更新政策主力军。2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，要求结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。第一批试点自2021年11月开始，为期2年，共涉及21个城市（区）。目前城市更新做得比较成熟的主要包括广州、深圳、上海几座城市，且已经各自形成其独有的模式、建立了完善的法规体系和积累了大量的成功项目案例。从当前的政策意图看，超大和特大城市相对拥有较强财力，调动社会资本能力强，且拥有存量旧改、棚改、城中村改造空间亟待挖掘，是当前拉动内需、提振投资的领头羊。

二、城市更新在于有机有序更新，并非大水漫灌、大拆大建

在过去数十年中，我国曾经多次推行过老城区改造计划，比如棚户区改造和老旧小区改造，这些活动与现在的城市更新有重合部分，但也存在差异。棚改主要包含城市棚户区改造、城中村改造、工矿棚户区等，强调拆除重建。例如，深圳的棚改对象主要是“使用年限在20年以上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的老旧住宅区”。而老旧小区改造（旧改）的实施范围主要是建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼），老旧小区改造以保留和改造为主，一般不涉及拆除原有建筑物及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级和二级开发，也不改变建筑物使用功能和土地权属。

城市更新的内涵更为宽泛，其不仅包括了旧改、棚改，也关系到城市结构及产业结构调整与升级等内容。城市更新也并非“大拆大建”，根据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。城市更新的运营模式大多是以政府主导、市场主导或者多元合作等模式实施，根据更新目的不同，项目投融资模式和资金来源也不尽相同，一般公益性较强的项目主要由政府主导进行实施，资金来源主要包括政府财政资金、地方政府专项债、国有企业和城投投资等。

三、保障房建设、城中村改造均按十四五规划推进，后期增量政策值得期待

保障房建设是未来城镇化建设的重要工程，也是房地产行业转型升级的重要基石。2021年全年建成保障性租赁住房94.2万套，2022年新建计划同比增长100%以上至240万套。2021年，住建部要求全国40个重点城市共筹建保障性租赁住房93.6万套（间），各地积极响应，多批次集中开工加快完成年度建设计划，截至2021年底，全国40城共新筹集保障性租赁住房94.2万套，开工率达100.64%，超额完成93.6万套的筹集计划。2022年1—10月，全国保障性租赁住房已开工建设和筹集233.6万套（间），占年度计划的98.8%，完成投资1750亿元。2021、2022年全国已建设筹集保障性租赁住房约360万套（间），可解决1000多万新市民、青年人的住房困难。

根据国常会最新要求，未来要把城中村改造与保障性住房建设结合好。城中村改造涉及存量土地与建筑资源的整合和利用，利用优势区位和房屋更新机会，为保障房建设提供优质的土壤，有利于都市青年人住房困难问题的缓解。但与此同时，仍需要认识到城中村改造工程长周期、重资本、回报低的特征，社会资本参与的逐利性与城中村改造的公益性如何实现统一依然需要城市因城施策、探索经验，预计未来国企和城投依然会作为重要的项目承建主体，加码城中村和保障房建设。资金端看，未来政策端有望在PSL、专项债等工具方面进一步加码，同时可以引入多样化的融资方式，包社会资本、非标、REITs等方式。

7月24日政治局会议再次提及，我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，未来要更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展，同时要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。可见房地产中长期规划、保障性住房建设和城中村改造为代表的城市更新是一体三面的关系，房地产行业逐步从高速扩张时期逐步走入低速投资期，商品房销售面积在去年也已下滑至十三亿平米左右，在棚改货币化、“高周转、高杠杆”模式落幕之后，高质量的地产租售市场势必与高质量的城镇化相结合，产生新的发展业态与模式。