中国经济时报：着力推动城市更新 加快建设人民城市

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员 赵峥

【核心观点】

我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，积极推进完善城市更新相关法律法规和规划，重视和加强社会多主体共同参与，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力。

中国经济时报：应该重点从哪些环节着力推动城市更新？

赵峥：党的二十大报告明确指出，要“实施城市更新行动”。城市更新是转变城市发展方式、推动城市高质量发展、建设人民城市的关键举措，也是推动城市补短板、强弱项，改善城市社会民生、优化城市公共服务、提升城市人居品质，推动共同富裕的重要抓手。当前，我国正处于实施城市更新行动的关键时期，特别需要不断完善和优化城市更新政策体系，积极推进完善城市更新相关法律法规和规划，重视和加强社会多主体共同参与，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力，推动城市更新活动有序开展。

第一，积极推进城市更新的相关立法和规划。

一方面要积极推进城市更新的相关立法。加快推进国家层面城市更新政策文件起草出台，研究制定城市更新相关法规条例，加强城市更新的顶层设计，为有效推进我国城市更新提供有力法治保障。推动地方性城市更新立法，规范引导地方相关条例、法规建设，强化城市更新相关条例的立法授权。同时，须特别关注城市更新立法工作中的三个问题。一是从德、法等发达国家的城市更新立法工作经验看，顶层和基层两级是城市更新法规建设的重点。二是从国内外实践看，城市更新相关立法需要土地、城乡规划、住房等相关法规的调整予以支撑，适应城市更新改革需要。三是基于城市更新属地化较强的特点，要鼓励和支持各城市因地制宜，制定更贴近本地实际的法律法规。

另一方面要强化城市更新规划与行动计划管理。统筹国民经济和社会发展规划、国土空间规划、城市更新规划和行动计划的关系，进一步规范城市更新规划和计划类文件的起草、制定原则、标准和流程。城市更新规划是一种专项规划，在特定空间内实施，因此要根据国土空间总体规划并结合国民经济和社会发展规划相关要求进行编制，编制内容要扩展到重点领域和区域及实施政策、行动计划等方面，要实现与本地国土空间规划“一张图”校核。同时，城市更新规划与计划经审批后应纳入总体规划和详细规划，推动城市更新规划与行动计划纳入“多规合一”体系。

第二，重视和加强社会多主体共同参与。

一方面要构建多元参与城市更新的多渠道协商沟通平台。一是畅通城市更新议事协商渠道。健全有助于多元参与的多级联动城市更新组织领导体系，在此基础上，以基层社区为重点，推广建立民主对话会、协商议事会等议事协商平台，以及相应的“云平台”“微信公众平台”，并发挥基层网格化管理经验，搭建“小区论坛”式的协商平台。二是完善城市更新议事协商制度程序。从城市更新相关议题的征集、筛选与确定，到议事协商开展、协商结果公示，最后到法定程序的表决和组织实施，全过程体现党的领导、居民自治的高度融合。三是发挥群团组织和社会组织在城市更新中的作用。畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与城市更新的途径，通过组织化模式，将无序的个人意见整合成为理性化的集体发声。

另一方面要丰富多元参与城市更新的多样化激励引导措施。一是建立公开透明的城市更新项目利益分配办法，坚持让利于民，适当提高居民和企业的分配比例。二是完善利益分配第三方评估和监督机制，确保居民和企业有更多的获得感、更大的积极性。三是进一步强化市场主体参与城市更新的激励机制。明确合理的功能调整与容积率奖励转移机制，优化存量用地地价计收体系，完善微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式，调动各类市场主体的参与动力。鼓励金融机构创新城市更新金融产品，加大对城市更新项目的支持力度。

第三，充分认识城市文化价值，激发城市文化活力。

以规划引领和全生命周期管理为重点，彰显城市特色文化价值。一是在城市更新规划中更加突出文化价值。充分挖掘城市文化资源，系统阐释城市文化价值，明确城市文化品牌。二是加强城市文化价值全生命周期管理。把文化价值纳入城市更新项目规划、建设、管理的全流程，并在各个环节进行监测评价。三是加强城市文化价值的交流互鉴，主动学习和借鉴国际城市更新、文化保护与开发的先进经验。

以城市设计和“微更新”为重点，营造城市文化品质空间。一是精细化开展城市设计。围绕文化价值主线，结合城市山水格局、环境条件和建筑风格等，让城市留下记忆、让居民记住乡愁。二是推动城市建筑保护与利用。同时，推进城市博物馆、文化馆等各类公共文化设施改造和新建，塑造公共文化建筑新地标。三是注重城市空间“微更新”。特别是针对旧城区权属交错复杂、历史保护要求高、单一更新手段难以推进改造的问题，进行渐进式、小切口的局部改造，通过合理的功能置换、特色文化场域塑造，提升城市空间文化品质。

以数字文化和文旅融合为重点，增强城市文化产业实力。一是加快发展城市数字文化产业。把存量空间改造升级与文化产业结构升级结合起来，推动人工智能、虚拟现实等新技术深度应用。二是推进城市文旅融合发展。将能够体现地域文化特色的城市更新项目，与旅游景点串珠成链，盘活城市文化资源。三是优化城市文化产业生态。依托城市更新项目，进一步建设和完善文化产业园区、文化创业社区等城市文化产业发展载体，吸引“创意群体”集聚。