学习贯彻《关于推进基本养老服务体系建设的意见》系列谈③基本养老服务体系建设“怎么好”

编者按

党的二十大提出“推动实现全体老年人享有基本养老服务”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），是推动解决养老服务“急难愁盼”问题，实现老有所养的重要制度设计。这有利于保障和改善基本民生，有利于推动发展成果全民共享，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

《意见》明确，基本养老服务由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体提供。如何统筹基本养老服务和非基本养老服务发展，让基本养老服务成为促进共同富裕的“硬支撑”？如何充分发挥有效市场和有为政府的作用，鼓励养老服务多元化、多样化供给？如何有效激发市场，推动基本养老服务提供主体多元化、提供方式多样化？如何支持发展普惠性养老服务，实现普惠性养老服务付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管？如何积极引导高品质、多样化的非基本养老服务发展，使之成为基本养老服务体系的有益补充，共同构建起中国特色多层次可持续养老服务体系？本期《养老周刊》聚焦基本养老服务体系建设“怎么好”，特别邀请专家学者、民政干部、行业领军人物、养老企业代表等分享思考感悟、真知灼见。

把握基本养老服务体系建设的重大利好

吴玉韶

《意见》对推进基本养老服务体系建设具有多方面重大意义，对实现老有所养、老有所依作了重要基础性制度安排。

建立基本养老服务体系有利于厘清养老责任边界。《意见》指出，基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容，这是国家层面第一次对基本养老服务的概念、范围、内容作出明确的界定。从2013年起，我国养老服务体系建设进入快车道，实现了跨越式发展，但顶层设计的关键性制度——基本养老服务制度缺失，一定程度上制约了养老服务业的高质量发展。政府、市场、社会和家庭在养老服务中应各自承担什么责任，责任的边界在哪儿？这是养老服务体系建设最重要、最基本的问题。在四方责任中，最需要厘清的是政府的责任边界，政府的责任边界厘清了，其他责任也就相对清晰了。中国特色“大而全”的养老服务涵盖老年期全方位、全领域、全周期的生活和照护服务，内涵外延都很广，不厘清政府的基本养老服务责任边界，政府将承担无限的责任，也无法充分调动其他主体的积极性。

建立基本养老服务体系有利于促进银发经济发展。应对人口老龄化上升为国家战略，养老由“家事”变成了“国事”。根据复旦大学老龄研究院银发经济课题组预测，在人均消费水平中等增长速度背景下，2035年银发经济规模为19.1万亿元，占总消费比重的27.8%，占GDP比重的9.6%；2050年银发经济规模为49.9万亿元，占总消费比重的35.1%，占GDP比重的12.5%。大力发展银发经济，对于扩内需、促就业、惠民生，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推动我国经济实现高质量发展具有重大意义。建立基本养老服务体系，对促进银发经济发展有两个方面直接作用：一是基本养老服务本身是一个大市场。《意见》指出，基本养老服务是“基础性、普惠性、兜底性服务”，《国家基本养老服务清单》明确了16项基本养老服务内容，面对数量庞大的老年群体，基本养老服务是一个大市场。根据我国的国情，基本养老服务可能少部分由政府直接提供，大部分将由政府购买、由市场和社会提供服务。建立基本服务体系，对于长期以来有效需求不足的银发市场来说，是一个重大的利好消息。二是非基本养老服务发展空间巨大。养老将由生活必需型向享受型、发展型、参与型转变，实现从养老到享老。基本养老服务在养老服务中所占比重较小，而老年人所需要的大量多层次、个性化、高品质、享受型的服务大多属于非基本养老服务，需要由市场和社会提供，为银发经济发展留出了巨大空间。

（作者系复旦大学老龄研究院副院长、教授、博士生导师）

完善基本养老服务体系应瞄准需求突出重点

张 静

逐步实现全体老年人享有基本养老服务，是扎实推动共同富裕的一项重要举措，也是积极应对人口老龄化国家战略的应有之义。《意见》面向全体老年人，重点围绕失能、残疾、无人照顾等特殊困难老年人的基本养老服务需求，对保障老年人基本生活和照料需要作出了制度安排。

服务对象突出重点保障人群，并向全体老年人推及。人口规模巨大是我国的基本国情，与此同时，我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，这决定了我们必须通过合理的制度安排处理好效率和公平的关系，一方面通过建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和标准，重点聚焦老年人家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，补齐制度短板，破解失能长期照护服务与老年人生活安全保障等难题。另一方面从保重点人群向保基本服务转变，不断提升基本养老服务便利化可及化水平，逐步实现全体老年人都能够公平可及地获得大致均等的基本养老服务，共享改革发展成果。

服务内容以基础性、普惠性、兜底性服务为主。中国式现代化坚持把人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕。这要求在推进完善基本养老服务体系中应重点突出基础性、普惠性、兜底性服务需求。从各地政策实践情况来看，基本养老服务内容不断丰富，服务项目设计更加科学系统，是未来发展的方向。应进一步加大改革探索力度，将家庭照护服务、老年优待、意外伤害保险、法律服务、老年教育等内容纳入本地区养老服务清单，细化和明确老年人补贴、服务队伍建设、养老服务设施规划、各级财政资金补助标准等。

服务标准与经济社会发展水平相适应。“十四五”时期，城乡区域发展和收入分配差距等问题依然存在，各地经济社会发展水平差异较大，必须处理好增长与分配的关系。要在经济发展和财力可持续的基础上推进完善基本养老服务体系。坚持基础性、普惠性、共担性、系统性原则，统筹考虑必要性和可能性，着眼保基本、广覆盖、可持续，尽力而为、量力而行，立足国情，从实际出发建立健全服务标准体系，保障老年人的基本生活和照料需要，为全面建设社会主义现代化国家打下更加坚实的基础。

支持多元主体参与提供服务。新发展阶段，养老服务需求呈现多样化、多层次等特点，优化基本养老服务供给，既要遵循市场经济规律，充分发挥超大规模市场优势，提升供给体系对基本养老服务需求的适配性，推动供需良性互动，积极打造有效市场；又要注重发挥有为政府在基本养老服务多元供给主体中的主导作用，探索形成家庭养老为基础、政府兜底线保基本、市场供给多元、社会公益互助的服务格局。一方面通过建立基本养老服务经费保障机制、落实发展养老服务优惠扶持政策、鼓励支持社会力量参与提供基本养老服务等措施，强化基本养老服务供给保障。另一方面，以有为政府积极引导非基本养老服务发展，统筹谋划扩大有效需求，提升多样化、多层次养老服务供给能力，形成对基本养老服务的有益补充，以高质量发展筑牢中国特色基本养老服务体系基石。

（作者系民政部政策研究中心副研究员）

推动养老服务覆盖更广质量更佳体验更优

何凌超

《意见》为整合养老资源、创新服务方式、优化服务供给提供了基本遵循。浙江省杭州市贯彻落实《意见》要求，推动养老服务覆盖更广、质量更佳、体验更优。

近年来，杭州市着力打造“幸福颐养标杆区”，将基本养老服务纳入全市共同富裕示范区建设总体框架，系统性、整体性破解养老难题，老年人获得感和幸福感不断提升。

推动优质养老服务普惠优享。制定出台电子津贴、机构护理补贴等“1+X”系列支持政策，对低保等特殊困难家庭重度、中度失能老年人分别给予每人每月1820元、1330元电子津贴，对高龄老人给予每人每月40元—100元电子津贴，可用于居家养老上门服务、机构床位费、护理费等，累计发放9.4亿元，惠及38.6万名老年人。

实现基本养老设施共建共享。编制发布新一轮养老服务设施专项规划，实施“机构跟着老人走”行动，重点落实1万名常住老年人配建不少于300张床位等要求。全市累计建成乡镇（街道）、村（社区）两级居家养老服务中心2800余家，近三年累计实施困难老年人适老化改造6300余户，完成全市近200万名老年人的自理能力初筛和15.8万名老年人的专业评估，率先试点推行家庭养老床位，累计建床1700余张，实现养老机构床位“搬进家”。

加快数字赋能养老全城通享。聚焦“供给端”数智应用，推行“中央厨房+中心食堂+助餐点”、移动餐车等多元助餐模式，建成老年食堂（助餐点）约1600家。打造“安居守护”场景，形成门磁感应、红外监测、主动呼叫“3+X”独居老人全天候守护模式。创新推出“全城通”智慧助餐，打破户籍限制，推动“全城通吃、优惠通享、卡码脸通用”，现已上线老年食堂（助餐点）近400家，累计服务100余万人次。

对标2025年基本养老服务体系将覆盖全体老年人以及到2035年中国特色养老服务体系成熟定型的远景目标，杭州市将加快建成权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，奋力打造高质量养老服务市域样板。

深化供给侧改革，做优基本养老服务。制定杭州市级基本养老服务政策清单，找准高频需求事项和服务供给短板弱项，推动养老服务供需精准对接、更可持续。落实《杭州市养老服务设施布局专项规划》，空间上推进小型化、嵌入式的养老机构布点，功能上引导重点建设护理型养老机构，设施上强化乡镇（街道）、村（社区）两级居家养老服务中心错位经营和标准化建设，优化完善老年人身边、家边、周边的“15分钟居家养老服务圈”。

升级大社区照护，实施老有康养行动。开展公共服务“七优享”工程“老有康养”专项行动，为老年人提供多层级家门口整合式照护服务。打造多层次康养联合体，实现护理康复资源进社区、进家庭，到2025年年底，镇（街）康养联合体覆盖率将达到100%。开展“幸福助餐”计划，优化老年人助餐体系，到2023年年底，推动不少于800家老年食堂（助餐点）接入“全城通”，助餐、配送餐服务覆盖70%以上村（社区）。

迭代数字化场景，创新数智颐养路径。深化数字赋能养老服务集成改革，拓展预测预警、智能分析、决策辅助等功能，建立精准服务主动响应机制，着力推动政策找人、服务找人。加快推广和提升安居守护、智慧助餐、邻里康养等特色应用场景，加强老年人安全监测和健康数据归集，形成“线上快响应、线下有支撑、服务零距离”的数智颐养新路径，打造更多优质高效的“家门口养老”数字化场景。

（作者系浙江省杭州市民政局党组书记、局长）

同向发力聚资源 同题共答谋发展

谈义良

《意见》是我国养老服务发展史上的一个重要里程碑。作为城企联动普惠养老首批签约企业，九如城始终把责任、担当作为企业价值观，针对养老资源分散、供需不匹配、供给主体单一等行业痛点，从体系化运营、高效化资源整合、灵活化协调联动等方面不断探索与实践，助力解决基本养老服务供给短板问题。

密切协作丰富供给主体。九如城始终把共生理念融入公司发展战略，积极推动社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等资源优化整合，加强各相关领域高效协作。浙江省杭州市富阳区胥口镇致力于建设“没有围墙的养老院”，探索管理主体不一、运行机制各异的多元化建设格局。结合当地实际和养老服务主体特质，九如城从自身优势出发，充分调动多主体间协作积极性，扩大机构服务覆盖面，与政府、社会形成合力，共同提供包括养老服务、家庭照护者社会支持在内的公共服务，助力形成政府—社会—个人协同发力、共建共享的公共服务发展格局。

资源整合优化供给格局。随着连锁化、规模化发展，九如城不断创新、优化运营管理方式，为老年人提供质优价廉的养老服务。江苏省新沂市针对农村敬老院房屋设施老旧、安全隐患多、服务管理水平不高等问题，启动了农村敬老院体制改革，在全市规划建设7个区域性养老服务中心，并将其中5个交由九如城运营。经过市场调研，九如城对各中心统一规划、统一管理，因地制宜赋予每个院际不同的特色服务，做到“一镇一特色”，在保障区域内特困供养人员应住尽住的同时，为中低收入家庭的高龄、独居和失能老年人提供普惠型养老服务。

协调联动提高供给质量。九如城积极发挥平台资源优势，探索创新务实的教培模式。四川省洪雅县为积极应对不断增长的多样化、多层次养老服务需求，联合九如教育西南教培团队组织开展人才培训。培训覆盖全县12家养老机构，培训对象包括院长、护理员及社会人员，在集中培训的基础上，依托九如城的运营优势，将乡镇养老机构人员与九如城养老机构人员一对一换岗实习，为乡镇养老机构提出优化整改建议，带动全县乡镇机构提升养老服务水平。

网状覆盖提升供给效率。九如城深耕养老服务体系化建设，以普惠模式系统性解决区域养老问题。在浙江省湖州市，九如城发展街道养老服务中心并在周边多个行政村建立居家养老站点，建立了机构—社区—居家养老服务体系。在当地政府推进助餐服务中，充分利用已有运营体系，将街道养老服务中心作为一级配餐中心、居家养老站点作为二级配送点，与政府居家服务补贴机制形成合力，搭建起老年人助餐网络体系，满足农村地区老年人助餐需求。

察势者明，趋势者智。九如城将以高度的企业公民责任感和为老尊老情怀，继续推进普惠养老体系实践，将成功经验复制到更多的地区，为推动实现“2035年全体老年人享有基本养老服务”远景目标贡献力量。

（作者系九如城集团创始人）