专访民政部养老服务司有关负责人：紧抓“战略窗口机遇期” 推进失能老年人照护工作

　　【编者按】如何摆脱“一人失能，全家失衡”的困境，是有效应对人口老龄化的“必答题”。近日，受国务院委托，民政部部长陆治原向十四届全国人大常委会第十一次会议作了《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》。《中国民政》杂志9月上刊聚焦失能老年人照护问题，邀请民政部养老服务司有关负责人详解工作成效、难点、下一步计划，围绕“集中照护”、“家庭养老床位”、“家庭养老支持体系”3个关键词，选取江苏省无锡市、广东省广州市、安徽省安庆市等9个地方的相关做法宣介经验，探索破解路径。同时，约请专家就失能老年人长期照护体系、长期护理保险制度建设进行点评，为失能老年人照护工作建言献策，藉此促进失能老年人急难愁盼问题的解决。

　　今天荐读的是“司局访谈”文章《紧抓“战略窗口机遇期” 推进失能老年人照护工作——专访民政部养老服务司有关负责人》。

　　第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间8年多。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，到2050年达到5800万左右。

　　面对庞大的失能照护需求，近年来民政部门在失能老年人照护工作方面作了哪些探索，取得了哪些成效，面临哪些堵点、难点，又将如何解决好失能老年人的急难愁盼问题？《中国民政》杂志记者专访了民政部养老服务司有关负责人。

　　据介绍，民政部门将按照党的二十届三中全会的部署要求，紧紧抓住进入重度老龄化前的“战略窗口机遇期”，坚持问题导向和目标导向，将失能老年人照护作为新时代养老服务体系建设的重点任务予以推进。

　　中国民政：新时代以来，特别是“十四五”期间，民政部门在失能老年人照护工作方面做了哪些努力，取得了哪些成效？

　　答：截至2023年底，我国老年人口已达2.97亿，占全国总人口的21.1%。其中失能老年人数量庞大，“一人失能、全家失衡”是这些老年人家庭的真实写照。失能老年人照护是失能老年人及其家庭的刚需，也是缓解全社会养老服务焦虑的当务之急。民政部会同相关部门将失能老年人照护纳入养老服务体系建设重点，坚持优先发展、倾斜支持、系统推进，失能老年人照护工作取得明显成效。

　　一是将照护服务纳入国家基本养老服务清单。党的二十大明确提出，推动实现全体老年人享有基本养老服务。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，建立了基本养老服务清单制度，针对不同老年人群体，将老年人能力综合评估、家庭适老化改造、家庭养老支持服务、分散供养和集中供养、优先享受机构养老等照护服务纳入《国家基本养老服务清单》，并要求省级政府对照清单制定发布地区基本养老服务具体实施方案及清单，明确具体服务对象、内容、标准等，要求清单应当包含国家清单中的服务项目，且覆盖范围和实现程度不得低于国家清单要求。截至目前，全国各省份均已出台基本养老服务清单，符合条件的老年人相关照护服务需求得到保障。

　　二是不断巩固特殊困难老年人照护服务兜底保障。积极落实《中华人民共和国老年人权益保障法》和《社会救助暂行办法》，制定《关于进一步做好有集中供养需求生活不能自理特困人员集中供养工作的通知》等政策文件，进一步完善特困、低保等困难老年人兜底保障制度。会同相关部门全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作，组织实施特殊困难老年人家庭适老化改造工程，等等。截至2023年底，全国472.7万特困人员照护服务需求得到有效保障；经济困难的高龄、失能老年人补贴制度实现省级全覆盖，共惠及4334.4万多老年人。

　　三是持续提升照护服务能力。民政部将照护服务作为养老服务发展的重中之重，提升照护服务水平。一方面，着力丰富居家社区照护内容。组织实施居家和社区基本养老服务提升行动项目，为符合条件的老年人建设家庭养老床位。围绕失能老年人居家照护需求，开展探访关爱，提供助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务，推动各地为家庭照顾者免费提供照护技能培训、“喘息服务”等。“十四五”期间，居家和社区基本养老服务提升行动项目共建设家庭养老床位30.36万张，提供居家养老上门服务53.58万人次。同时，完善社区养老服务设施网络，对社区养老服务设施人均用地标准、配建补齐社区养老服务设施等提出明确硬性要求，扶持培育连锁化、品牌化、规模化运营的社区养老服务机构。另一方面，着力提升养老机构照护能力。聚焦失能老年人刚需提供照护服务，增强照料护理、服务转介、安宁疗护等一体化、连续性服务能力，推动养老机构转型升级。“十四五”以来，累计投入中央预算内资金193亿元支持公办养老机构提升照护能力，全国养老机构护理型床位占比提升至58.9%，养老机构收住老年人中67%为失能老年人。基本实现每个县有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务设施，366.9万特困老年人纳入政府供养范围。中央财政新增20亿元支持低保家庭中完全失能老年人入住养老机构，将照护服务兜底保障对象首次扩展到低保家庭失能老年人。截至2023年底，全国养老服务机构和设施达40.4万个，共有床位823万张。

　　四是深入推进医养结合。联合国家卫生健康委等部门出台《关于深入推进医养结合发展的若干意见》等文件，不断完善政策措施。引导养老机构与医疗卫生机构毗邻建设、签约合作。截至2023年底，全国养老服务机构与医疗卫生机构签约合作超过8.7万对，具备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案的医养结合机构达7881家，床位总数约200万张。全国约90%的养老机构通过与医疗机构签约合作、内设医疗机构等多种方式，为入住失能老年人提供医疗护理等服务。

　　五是不断完善相关标准和规范体系。将老年人能力综合评估纳入国家基本公共服务标准和国家基本养老服务清单，广泛开展老年人能力评估工作。建立健全养老服务标准化工作体系，目前全国已经出台强制性国家标准《养老机构服务安全基本规范》，《养老机构服务质量基本规范》、《养老机构等级划分与评定》、《老年人能力评估规范》等推荐性国家标准和行业标准29个，地方标准700多项，团体标准280多项，为失能老年人照护服务规范发展提供了有力支撑。

　　中国民政：当前，我国失能老年人照护工作面临哪些堵点、难点？请您介绍一下。

　　答：我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量多，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。面对庞大的失能照护需求，我们清醒地认识到，当前的工作与积极应对人口老龄化国家战略要求、与失能老年人照护需求相比还存在较大差距，主要表现在以下四个方面：

　　一是照护保障水平不高。现有的救助和福利保障对象主要集中在特困老年人及部分经济困难的失能老年人，保障范围较窄，保障标准不高。经济困难和普通家庭失能老年人的照护需求未得到有效满足，老年人收入总体偏低，照护“钱从哪里来”的问题还比较突出。

　　二是照护供给仍显不足。基本养老服务体系正在建设，公办养老机构改革还不彻底，市场化居家照护的盈利模式尚不成熟。养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存，养老机构的照护能力还有较大提升空间。农村失能照护短板突出，相对城市地区，农村养老服务发展基础薄弱、历史欠账多、市场和社会力量介入意愿不强，农村失能老年人照护更加困难。

　　三是照护人才队伍建设滞后。养老护理员普遍素质不高、数量不足，结构层次不合理，职业认同感较差，工资待遇偏低，人员年流失率达30%以上。包括养老护理员在内的各类养老服务人才激励机制尚不健全。针对高层次养老护理人员的专业技术职业资格制度缺失。受用人成本等因素限制，一些养老机构尤其是特困人员供养服务机构没有按比例配备养老护理员。

　　四是政策统筹协调仍需加强。失能老年人照护涉及部门多，协调事项多，工作合力有待进一步提升。长期护理保险、福利补贴、救助供养等制度之间的衔接不够，各司其职、各尽其能的整合效应需要进一步提升。老年人能力评估结果跨部门互认机制不健全，失能老年人底数还不清晰。

　　中国民政：《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。下一步，民政部门将如何解决好失能老年人的急难愁盼问题？

　　答：党的二十届三中全会对积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制作出重要部署，特别强调要改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务。我们将认真贯彻落实全会部署要求，紧紧抓住进入重度老龄化前的“战略窗口机遇期”，坚持问题导向和目标导向，将失能老年人照护作为新时代养老服务体系建设的重点任务予以大力推进。

　　一是坚持系统建设，完善养老服务体系总体设计。加快推进养老服务立法进程，将失能老年人照护相关重要制度安排纳入法治轨道。深化新时代养老服务改革发展，聚焦失能老年人照护，进一步调整完善政策项目措施。充分发挥全国老龄办统筹协调作用，不断提升工作合力。

　　二是坚持整合照护，深化供给侧结构性改革。以提高失能照护能力为重点，健全县、乡、村三级养老服务网络，持续推动护理型床位建设，促进供需衔接。开展县域养老服务体系创新试点，探索县域范围失能老年人照护一揽子解决方案。完善健康教育、疾病诊治、长期照护、安宁疗护等相衔接的健康支撑体系。扩大普惠性、基础性、兜底性照护服务供给。

　　三是坚持多元参与，完善失能照护社会支持系统。全面开展人口老龄化国情教育。开展家庭照顾者照护技能培训，继续实施适老化改造和特殊困难老年人探访关爱服务，建设家庭养老床位。发展城乡助老志愿服务和互助养老，大力培育基层老年协会。鼓励慈善公益力量支持和参与失能老年人照护。

　　四是坚持分层分类，优化可持续综合照护保障。以失能照护为重点，建立稳定的多渠道养老服务经费投入机制。完善多层次的养老保险制度，健全老有所医的医疗保障制度。加快建立全国统一、可持续筹资的长期护理保险制度，加强与养老服务体系的有机衔接。推进基本养老服务体系建设，推动更多符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。

　　五是坚持供需适配，培养专业照护队伍。扩大养老护理员来源，促进养老服务人才跨地区有序流动。完善养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。引导和鼓励养老机构健全收入分配、绩效考核等激励机制，优化养老服务队伍专业结构及年龄结构。探索建立养老服务专业技术人员职业资格制度，增强职业吸引力。

　　六是坚持科技支撑，加快智慧养老技术研发应用。培育失能老年人照护相关专精特新企业，推动照护机器人、脑机接口、人工智能等产品研发应用，完善数字化适老应用和服务。推动形成动态更新的全国失能老年人数据库。

　　七是坚持安全第一，筑牢质量管理防线。完善全国统一的服务质量标准和评价体系。加强养老服务信用体系建设。健全养老机构突发事件应急体系。探索新业态监管措施，强化部门联动，推动实现监管规范化、精准化、智能化，确保失能老年人照护安心安全，服务质量持续改进。

原标题：紧抓“战略窗口机遇期”推进失能老年人照护工作——专访民政部养老服务司有关负责人

（本文内容系原创，转载请注明来源《中国民政》杂志）

来源：《中国民政》杂志2024年９月上刊

记者：郭紫纯