于建明：发挥长期护理保险制度在失能老年人照护中的重要作用

　　【编者按】如何摆脱“一人失能，全家失衡”的困境，是有效应对人口老龄化的“必答题”。近日，受国务院委托，民政部部长陆治原向十四届全国人大常委会第十一次会议作了《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》。《中国民政》杂志9月上刊聚焦失能老年人照护问题，邀请民政部养老服务司有关负责人详解工作成效、难点、下一步计划，围绕“集中照护”、“家庭养老床位”、“家庭养老支持体系”3个关键词，选取江苏省无锡市、广东省广州市、安徽省安庆市等9个地方的相关做法宣介经验，探索破解路径。同时，约请专家就失能老年人长期照护体系、长期护理保险制度建设进行点评，为失能老年人照护工作建言献策，藉此促进失能老年人急难愁盼问题的解决。

　　今天荐读的是“专家点评”文章《发挥长期护理保险制度在失能老年人照护中的重要作用》，作者于建明为民政部政策研究中心研究员。

　　2016年6月，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，开始了制度性解决失能老年人长期护理的中国探索。截至2023年底，全国共有49个长期护理保险试点城市，参加长期护理保险人数共18330.87万人，享受待遇人数134.29万人；2023年基金收入243.63亿元，基金支出118.56亿元；长期护理保险定点服务机构8080 家，护理服务人员30.28万人。长期护理保险制度试点的开展，对推动我国养老服务体系建设，实现失能老年人老有所养具有重要意义。

　　一是解决失能老年人长期照护的资金问题。老年人的消费能力和消费意愿是制约养老服务发展的重要因素。除没有退休金或退休金水平极低的城乡居民外，部分城镇退休职工的退休金也不足以支撑老年人入住能够满足其需求的养老机构。同时，对养老服务有需求的老年人大多经历过计划经济的困难时期，早已形成了节俭的习惯，购买社会化养老服务的意识不强。长期护理保险在一定程度上弥补了老年人的消费能力问题，也一定程度上撬动了老年人的消费意愿。

　　二是推动养老服务体系建设更加聚焦失能失智老年人照护的刚性需求。养老服务体系建设的重点难点是失能失智老年人的照护。照护体系的不完善，特别是居家社区养老服务还难以满足失能失智老年人的照护需求，是养老焦虑的重要原因。长期护理保险以失能老年人为给付对象，给付方式既包括机构养老，也包括居家社区养老，因此可以更好地推动养老服务特别是居家社区养老服务聚焦失能失智老年人的照护，解决老年人的刚性养老服务需求。

　　三是推动财政补贴从补贴供给方向补贴需求方转变。到2023年末，我国共建成养老床位820.1万张，其中养老机构床位511.6万张、社区养老服务床位308.5万张。但是，近年来养老床位利用率一直维持在50%左右。究其原因，一方面，已建成的床位没有得到充分利用，另一方面，市场和社会仍然热衷床位建设，这与以“补砖头”、“补床头”为主的财政补贴方式有一定的关系。新形势下，财政补贴需由补贴供给方向补贴需求方转变，让老年人的需求成为发展养老服务的“指挥棒”。长期护理保险将有效地助推财政补贴从补贴供给方向补贴需求方转变。

　　四是促进养老事业和养老产业协调发展。养老事业更多强调养老服务的公益性和福利性，以保障老年人的基本生活和服务需求为目标。养老产业则具有更明显的市场化和商业化特征，以满足老年人多样化个性化需求为目标。唯有政府、市场、社会、家庭和个人各尽其责，推动养老事业和养老产业协同发展，才可以在更好满足老年人养老需求的同时，促进经济发展。长期护理保险为失能老年人提供基本生活照料及与之密切相关的医疗护理服务或资金保障，有效缓解了失能人员及其家庭的经济“负担”和精神压力。同时，这种保障激发了老年人对高质量养老服务的需求，也有利于推动养老产业的发展。

　　目前，长期护理保险制度试点还存在一些问题，包括以医保资金为主的资金筹集方式面临挑战、各试点地区给付方式中机构和居家的取向不一等。党的二十大和二十届三中全会均对建立长期护理保险制度作出部署。在全国范围内实施长期护理保险制度，需要充分考虑与养老服务领域相关政策的衔接。具体要做到以下三个方面：在制度设计中重视其作为社会政策的二次分配功能，在缴费和给付两端向困难老年人倾斜；统一老年人能力评估制度，让能力评估结果成为享受相关津贴及长期护理保险制度的依据；在给付中平衡好居家服务和机构服务的关系，并对居家服务适度倾斜。总而言之，要在实现长期护理保险制度平稳有效运行的同时，让长期护理保险制度成为促进养老服务体系建设的“加速器”。

（本文内容系原创，转载请注明来源《中国民政》杂志）

来源：《中国民政》杂志2024年9月上刊

作者：于建明（民政部政策研究中心研究员）