于勇：上海中心城区城市更新需着重把握好三对关系

近日，中央经济工作会议在北京召开，明确要求“大力实施城市更新”。经过多年快速发展，上海增量用地和存量用地的比重发生结构性改变，城市建设迈入以存量更新为主的新阶段。中心城区作为建成区，人口和建筑密度高，资源和环境约束紧，宜居安居和风貌保护任务重，城市更新的重要性和紧迫性更加凸显。城市更新是一项事关全局的系统工程，尤其需要统筹谋划、整体考虑、协同推进。

把握发展与民生的关系，解决好“更新什么”的问题——

城市更新一头连着发展，是推动经济社会转型升级的重要支撑；一头连着民生，是改善群众居住条件的民心工程。推进城市更新，必须立足现代化建设的高度，从城市经济社会总体发展出发，在统筹兼顾中更好实现空间布局优化、核心功能提升、人居环境改善、历史文脉延续等多重目标。

坚持以民为本。习近平总书记深刻指出，城市的核心是人。无论是城市规划还是城市建设，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求。城市更新着手的是“物”，但着眼的始终是“人”。要把践行人民城市理念贯穿城市更新各环节各方面，让城市更好成为满足人的需要、增进人的福祉、促进人的发展的空间载体。特别是，要始终把人民宜居安居放在首位，让我们这座城市既有高度、更有温度。

从中心城区看，几代人接力推进的旧区改造已到了最后的决战决胜阶段，当务之急在于完成剩余的零星二级旧里以下房屋改造，随之城市更新的重点将更多转向旧住房成套改造。在政策机制、实施路径、群众工作等方面，过去旧改征收的经验难以照搬。但成套改造也并非无解之题，要以再难也要想办法的韧劲，再加力、再提速，让更多群众在城市更新中得益受惠。

坚持发展为要。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是城市更新的重要指向。中心城区作为全市发展的基本盘，是上海城市功能的强大支撑、综合优势的集中体现。但也要看到，中心城区空间结构与转型升级要求不相适应的问题客观存在。尤其是，还有一定体量的老旧楼宇、低效园区和闲置产业用地，既是发展痛点所在，也是战略资源所在。

面向未来，要把楼宇升级、园区改造、土地转型作为城市更新的重要着力点，树牢“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”导向，通过收储、盘活、提升等不同方式，向存量要增量、向集约要空间、向更新要效益，为高质量发展打开新空间。

以上海高端商务商业地标之一的南京西路地区为例，近年来坚持问题导向、目标导向，先后启动实施锦沧文华、恒隆三期等13个重点项目城市更新，实现了功能和能级提升，助推了“千亿商圈”建设。

实践表明，城市作为有机生命体，必然有其生长变化和新陈代谢的过程。城市更新不仅是建筑空间的更新，更是区域的品质更新、产业更新、发展更新。从这个意义上讲，城市更新是高质量发展的必然选择和永恒课题。

坚持文化为魂。文化是城市发展的基因内核、城市魅力的集中展示。城市更新必须在延续历史文脉、延展文化空间、延拓文化记忆上下更大功夫，更好发挥文化对城市发展的“加速器”作用。中心城区作为上海魅力和精华之底蕴所在，留存有大量的红色旧址、历史建筑、风貌街区、工业遗存等，这些都是不可再生、不可替代的宝贵资源。如何通过城市更新，实现历史文化保护、生活品质改善和城市功能提升的有机统一，是必须回答好的重要问题。

作为曾经的“海上第一名园”，张园是上海现存规模最大、保存最完整、建筑风格最丰富的石库门建筑群之一。随着时间推移，这些建筑难以满足现代居住生活的需求。静安区在张园首创“征而不拆、人走房留”的保护性征收模式，在完整保留街坊肌理、街巷尺度和建筑风貌的基础上实施保护性开发，植入办公、商业、文化、展演等功能，全力打造历史风貌保护和城市有机更新的标杆。

我们从中也更加深刻地体会到，对于历史文化建筑，既不能一拆了之、推倒重来，也不能丢在那里、任其破败，而要因地制宜进行风貌保护、建筑修复、结构改造和开发利用，重点是将其功能和价值更好地发挥出来，在推陈出新中焕发新的生机和活力，真正做到在保护中发展、在发展中保护。

把握政府、市场与社会的关系，解决好“谁来更新”的问题——

城市更新涉及诸多方面、关乎各方利益，不是政府可以包办的，也不是完全靠市场就可以实现的。要建立完善党委领导、政府引导、市场运作、公众参与的城市更新格局，找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受程度的平衡点，充分激发多元主体的积极性，形成各方最大合力。

支持鼓励国企担当。长期以来，国有企业在中心城区旧区改造、公共服务设施建设、土地整理等方面发挥着关键作用，积累了丰富经验。从实践情况看，国有企业作为城市更新项目的投资运作主体，有利于发挥国企功能、解决“市场失灵”，也有利于政府落实收益分配调节、基础设施建设、重点产业导入等，还有利于国有企业在服务城市更新中实现自身转型、优化发展模式。有条件的国有企业可以成为政府管理城市地产的平台，加大资产收储力度，为区域发展储存财富、提供资源保障。对于一些市场参与意愿不强却又必须啃下的“硬骨头”项目，更要发挥好国有企业作用，实施更新改造和项目开发。

此外，中心城区还有一批国有企业存量土地，要切实摸清底数、加强分类处置，建立城市更新地块“蓄水池”，优先支持腾挪空间小、资金平衡难的更新项目。同时，完善有利于推动城市更新的国企存量资产绩效考核机制，引导和倒逼低效产业用地转型升级，更好发挥标杆示范作用。

激活调动社会力量。推进城市更新，离不开社会力量的参与。楼宇升级、园区改造、土地转型等城市更新项目，最大的堵点并不在建设，而是如何有效归拢与盘活这些产权分散的存量资源。要调动物业权利人的积极性，鼓励通过产权和使用权归集进行自主更新，或引入高水平经营主体开展合作更新。

近年来，随着城市规划建设不断向纵深推进，原来的从规划到设计到建设再到运营的串联式开发建设机制一定程度上已不适应城市更新需要。上海创新实施“三师”联创工作机制，静安、黄浦等中心城区率先开展试点。石门二路01更新单元作为全市首个整单元片区试点，通过责任规划师、责任建筑师和责任评估师高水平专业化的谋划和策划，加强空间优化和功能焕新，取得了积极成效。下一步，我们将把“三师”联创工作机制应用到大徐家阁地区等更大范围的项目更新中，让专业的人干专业的事，以社会力量赋能城市更新。

在具体实践中，不可避免地还会涉及一些多年积累下来的历史遗留问题，必须迎难而上，拿出积极稳妥的解决办法。这方面各有各法、没有定法、贵在得法，总的原则就是“尊重历史、实事求是，遵循法治、依法处置，坚守底线、合作共赢，把握节奏、先易后难”，在解决难题中打开工作新局面。

发动引导群众参与。城市更新是为民造福的事业，理应让人民成为决策者、参与者、受益者。要更加注重用好全过程人民民主理念，完善从规划、评估、征询、启动到建设的全过程参与机制，让群众一起做群众工作，提高居民参与城市更新的积极性和主动性。

蕃瓜弄小区从新中国成立前的“滚地龙”到新中国标志性的工人新村，再到如今“原拆原建”成套改造，是上海这座城市不断更新、持续发展的生动缩影。特别是在小梁薄板旧住房成套改造中，我们把双向奔赴作为基础，通过梳理流程、优化方案、完善规划、创新制度，努力找到群众更新意愿和政府更新能力的最佳平衡点，由此创下了从签约到搬场、从搬场到施工的两项全市最快纪录。

下一步，要不断丰富发展城市更新“蕃瓜弄模式”。特别是在老旧小区改造、社区“微更新”等项目实施中，进一步强化群众全过程全方位参与，更好实现“为人民”和“人民建”的有机统一。

把握成本与效益的关系，解决好“怎样更新”的问题——

城市更新投入资金大、时间周期长、收益回报不确定，且不同更新类型差异很大，相关主体需求也各不相同，必须因时因地因情，增收益降成本，找到合理模式，实现精准施策。

探索市场运作这条路。对中心城区而言，城市更新项目大多具有较强的区位优势、较高的市场价值，是市场普遍看好的优质项目。关键要探索市场化实施路径，引入具有开发运营经验、产业发展资源的优质企业，全程参与更新地块的前期收储整理、中期改造重建和后续开发运营，形成更高效的城市更新实施模式。

要树立“抓民生也是抓发展”理念。对于老旧住宅改造等民生类项目，也要积极探索用好市场机制，形成收储、出让、安置等联动统筹方案，努力走出中心城区城市更新的新路子。

同时，充分发挥中心城区金融资源集聚的优势，创新金融产品，用好金融手段。特别是，要根据不同环节的融资需求，综合运用基金、债券、信托、BOT、银团贷款等融资方式，为城市更新提供更加精准有力的金融保障。

破解综合效益这道题。中心城区推进城市更新，不能只是“就项目论项目”“从当下看当下”，更不能简单依赖增加建筑量和容积率来平衡更新成本，而必须算好大账、长远账、整体账。我们在实践中探索了三种方式：

一是区域上“以组团带零星”。尤其是一些面积较小、布局分散的零星旧改地块，单独开发价值不高。我们把若干零星地块放在区域规划中谋划和设计，进行组团开发、整体推进，将城市的“边角余料”转化为“金角银边”，也打破了单个零星地块自身难以平衡的困局。

二是功能上“以复合补单一”。以蕃瓜弄小区成套改造为例，在确保实现“原拆原建”、居民回搬的基础上，又合理增加社区设施、车位等配建，实现了改善居民居住条件、补齐公共服务短板、提升区域整体品质等多重目标。中心城区土地资源有限，更应通过城市更新，激发更加多维的社会价值、民生价值、经济价值、文化价值和生态价值等，从而实现综合效益。

三是周期上“以时间换空间”。张园保护性征收、改造和开发，预计要20年以上才能实现回本。对于这样高成本投入的城市更新项目，需要兼顾短期与长期资金平衡，提高长期持有运营水平，从更长周期上实现投资平衡。

把好时间成本这笔账。从近年来的实践看，项目进度是影响城市更新成本的重要因素。尤其是，传统“批建管”模式缺少横向衔接和纵向贯通，时间成本和交易成本都较高。要着眼于每个项目从启动到最终交付的全过程，聚焦堵点改进措施、提高效率，全面加强政策设计和供给，切实控制时间成本。

要从规划源头联手研究，贯通规划编制、产权登记、建设审批、融资开发、运营管理的全流程，进一步理顺工作路径，合理安排时序，压缩更新周期；要以土地出让合同为载体，完善功能业态、物业持有、建设运营、绩效考核等条件要求，加强地块全生命周期管理，以城市更新的新作为谱写现代化建设的新篇章。

（作者：中共上海市静安区委书记 于勇）