从发展老年服务业到发展银发经济：政策变化在哪里？

文/李佳

银发经济，正在成为我国推动高质量发展的重要举措之一。继中央经济工作会议和国务院常务会议均强调发展银发经济后，国务院办公厅于1月15日印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》。这是国务院办公厅2024年1号文件，也是国家首个支持银发经济发展的专门文件。

那么，银发经济是什么？与之前政策中所提的养老服务市场化、养老服务业、养老产业、老年服务体系、老年产业、老龄产业、老龄经济、银发产业、银发市场又是什么关系呢？

根据相关政策文件出台的时间、背景、提法和内容，银发经济相关的各种概念可以分为4个发展阶段。

2000年：老年服务业与养老服务社会化、市场化

1999年末，我国总人口中60岁及以上人口占比超过10%，由此开始进入人口老龄化。此时，大部分人对人口老龄化的认知还停留在老龄人口数量增加、比例增大，认为人口老龄化将带来的迫切问题是养老供给在数量和质量上难以满足养老需求。为此，国家开始鼓励社会和市场主体加入养老供给，也就是老年服务社会化、市场化以及养老服务社会化、市场化。

2000年8月，中共中央、国务院出台《关于加强老龄工作的决定》，提出“积极发展老年服务业”，并指出老年服务体系包括6项主要内容：①老年福利、②生活照料、③医疗保健、④体育健身、⑤文化教育、⑥法律服务。决定还提出：“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办、老年服务机构按市场化要求自主经营的管理体制和运行机制。”

2001年7月，国务院印发《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，将“坚持老龄事业与社会主义市场经济体制相适应”作为6项指导原则之一，沿用了“推动老年服务业走社会化、产业化道路”的提法。

2006年：养老服务业与老龄产业

2005年年末，我国65岁及以上人口突破1亿人，80岁以上高龄人口达到1300多万，而全国收养性福利床位只有163.9万张。

2006年2月，国务院办公厅转发了由全国老龄委办公室、教育部等10 部门提出的《关于加快发展养老服务业意见》。这份文件是“养老服务业”一词的首次出现，并就养老服务业概念指出：“养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。”

这份文件在关注养老生活照料的同时，还关注到老年用品的重要性，将老年用品纳入6项工作重点之一，提出“促进老年用品市场开发”，具体行动包括：“制定鼓励措施，引导企业开发、生产老年人特殊用品，促进老年用品市场发展，满足老年人的多方面需求。”

3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在第三十八章全面做好人口工作的第三节积极应对人口老龄化中写道：“积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能，提高老年人生活质量，保障老年人权益。”这是“老龄产业”一词首次出现。

12月，中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，再次使用“老龄产业”一词，提出“大力发展老龄产业，建立满足特殊需求的老年用品和服务市场。”随后国务院办公厅印发的《人口发展“十一五”和2020年规划》，也沿用了这一提法。

2012年：养老产业

2012年，我国劳动年龄人口在达到峰值9.40亿后开始下降。当年年末，我国60岁及以上人口接近2亿，占总人口的比重从十分之一增长到七分之一。

2012年7月，民政部下发了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，“养老产业”一词首次出现：“鼓励民间资本参与养老产业发展”。意见将养老产业的主要内容概括为：①老年生活服务、②医疗康复、③饮食服装、④营养保健、⑤休闲旅游、⑥文化传媒、⑦金融、⑧房地产等8项内容。

11月，党的十八大报告中明确提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。

12月，新修订通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》也使用了“老龄产业”，明确规定：“国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品和提供相关的服务。”

同月，国务院印发的《服务业发展“十二五”规划》将养老服务业与商贸服务业、文化产业、旅游业、健康服务业、法律服务业、家庭服务业、体育产业、房地产业一道列入生活性服务业，并就养老服务业设有专段论述。

2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》。意见提出“产业规模显著扩大”的发展目标，将“培育养老产业集群”纳入6项主要任务之一的“繁荣养老服务消费市场”，要求“各地和相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。”

至此，养老服务业、老龄产业、养老产业等三个词开始频繁见诸报端，并作为“朝阳产业”受到企业青睐，迎来了一轮快速发展期。同时，老年服务社会化、市场化也逐渐变为养老事业与养老产业并重、老龄事业和产业协调发展等。

2020年：银发经济

“银发”是白发的雅称，古语中经常被指代“老了”的意思。20世纪70年代，为了避免老年人对“老”字的反感，日本开始使用“银发族”一词，并由此衍生出了“银发消费”“银发市场”“银发营销”“银发产业”“银发商机”等概念。进入21世纪，欧美国家也陆续提出“Silver Economy”（银发经济）、“Gray-hair Economy”（白发经济）、“Longevity Economy”（长寿经济）、“Silver Market”（银发市场）等概念。除此之外，我国台湾、香港地区还有“银光经济”等译法和“不老经济”等提法。

2018年，我国人口年龄结构出现拐点。当年年末，我国60岁及以上老龄人口数量和占比首次超过0—15岁少儿人口；出生人口和出生率开始一路走低；劳动年龄人口降至9亿以下。人口老龄化的影响已明显从民生向就业、经济等各领域扩展。

2020年10月，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，积极应对人口老龄化正式上升为国家战略。同时，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》审议通过，首次提出“发展银发经济”。

此后，银发经济一词开始频繁出现在国家文件之中。2021年11月，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》印发，将积极培育银发经济列为新时代老龄工作的五大工作任务之一。意见中还出现了“老龄产业”“适老产业”等提法，但都是置于“银发经济”之下。12月，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》发布，首次在养老五年发展规划中提出“大力发展银发经济”。

2022年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，将发展银发经济列入“全面促进消费，加快消费提质升级”之中。

2023年5月召开的二十届中央财经委员会第一次会议也提出：“要实施积极应对人口老龄化国家战略，推进基本养老服务体系建设，大力发展银发经济。”

事业—行业—产业—经济

通过以上的政策梳理，我们可以看到，这些概念虽然说法相近，互有联系，但本质上还是有很大区别的。这种联系与区别，恰恰反映出我国政府对人口老龄化的认知在不断提升，并呈现出一条“事业—行业—产业—经济”的递进式发展脉络。

养老服务的社会化、市场化是为了推动事业发展，重点是增加养老生活照料服务的供给，强调的是老人的生存需求。

养老服务业、老年服务业是为了推动行业发展，重点是从单一的养老生活照料服务向医疗、健康、文化、法律等多种相关服务拓展，强调的是老人不仅有生存需求，还有成长、关系等多方面需求，这也是养老与老年这两个概念的区别所在。

养老产业、老龄产业是为了推动产业发展，重点是形成完整的产、供、销体系，鼓励更多的市场主体加入其中，提供更加成熟丰富的技术、产品或服务，强调的是人口年龄结构转变对消费的影响。与“老年”一词更强调人处于生命末期相比，“老龄”一词更强调的是人进入某一年龄阶段，因此涵盖的范围更加广泛。

还需要注意的一点是，与养老服务业、老年服务业关注于“老人的需求”不同，养老产业、老龄产业关注于人对于“老”的各种需求，范围更广。例如，一个人想在步入老龄期后保持充裕的财富，就需要从年轻时就有所准备。

银发经济是为了推动经济发展，重点是经济社会的可持续发展，强调人口年龄结构转变对消费、生产、分配、交换等经济活动各环节的影响。

而此次国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》就颠覆性地指出，银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。

通过厘清银发经济的政策衍变过程，希望地方和企业能够加深对银发经济的根本认知，不再将发展思路局限于养老服务业或是养老产业，甚至是更早的老年服务业，从而放开手脚，切实推动有效市场和有为政府更好结合，促进事业产业协同，加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展。

作者为盘古智库老龄社会研究院副院长、研究员