“城市更新很复杂”，看超大城市政府、参与企业如何应对？

界面新闻记者 |王婷婷

又一个世界城市日来临，如何加快转变超大特大城市的发展，实施更新行动，共建可持续的城市未来，是接下来的新命题。

近年以来，随着城市更新相关配套政策从中央到地方的不断落地和实施，各地积极探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式和配套支持政策等，已取得初步成效，并通过推进城市更新地方试点工作，形成了一批地方城市更新可复制的经验做法。

在超大城市上海，城市更新是基于国际经验明确了四大类型区域的更新策略建议，包括中心城有机更新、风貌街坊保护更新、工业区转型更新和街道公共空间微更新。

在10月29日举行的2023全球城市论坛上，中国城市治理研究院城市更新保护创新研究中心主任王林指出，新发展时期的城市更新模式与以往相比，无论是更新理念、内涵与目标，还是更新方式、任务以及机制，均发生了巨大变化。

“更新理念上更强调整体性、系统性和持续性，更新机制上更强调政府、市场和社会的共同参与。”王林认为，如何评价城市更新项目，是否有评价原则与方法，是否能够建立评价体系以及能否形成评价标准，十分重要且关键。

另一个超大城市广州近日还通过了专门的城市更新规划。10月24日，广州公布的《城市更新专项规划》、《城中村改造专项规划》中，提出了广州城市更新、城中村改造的目标、规模、分区分类分布策略。文件明确，规划至2035年，广州累计推进城市更新约300平方公里，拟推进旧改项目291个。

广州市规划和自然资源局方面表示，两个文件顺利审议通过标志着广州城市更新、城中村改造工作在规划统筹引领、土地要素保障等多个方面迈上一个新台阶，成为指导广州面向2035年城市更新、城中村改造工作的重要纲领性规划。

“城更三维度”：社会、经济、环境

清华大学副教授、中国城市规划学会城市更新分会副主任唐燕认为，城市更新离不开三个维度，社会、经济和环境。

“社会是关注人的问题，经济则是产业和钱，而环境讲的就是空间品质的问题，”唐燕表示，这三个维度在城市更新的评价研究中，都是非常重要的指标。

不过，由于城市更新的本身的复杂性，评估的难度系数很高。特别是经济维度的评估，城市更新是一个新陈代谢的过程，可能一个项目在实施三年后还不错，但10年后情况可能就变了，或许等20年再评估它又是一个成功的项目，需要足够的智慧去开展评估。

上海市规划资源局政研科技处处长范宇认为，如果从城市空间发展的新格局和城市空间规划管理的新逻辑这两个方面来看，有四个维度值得思考，功能维护、城市人民、产权变化和城市运营成本收益。

与唐燕观点相近，范宇表示第二个维度“人”需要特别重视。“城市要面向自己的居民，强调更加包容、公正，也即人民哲学。所以在进行城市更新时，在调整城市空间形态时，这个维度是必须思考的。”

上海市住建委城市更新处副处长沈贻从项目角度提出三个维度，即人民城市、地区产业更新和利润提升、传承与创造优势。关于产业更新这一块，当前上海正在大力推进，城市更新需要产业支撑，也需要作为城市更新中的一项指标去做去实现。

城市更新离不开土地，上海市土地交易中心副主任卢为民认为，当前国内实行的是最严格的土地管理制度，而城市更新需要利用土地来推新和保障城市更新。

在城市更新背景下，目前的土地利用政策或土地供应政策存在一些创新路径和方向。首先是由单一供应转向组合供应，比如原来是单一的资源供应，可将土地与部分矿产资源等组合供应，达到统一开发保护的能力。

“在组合供应里，还包括不同用途的土地供应。比如说住宅、商业、办公用地过去是单独供应，以后可能就是混合用地供应越来越多；还有一种就是地上、地下、地表综合供应。这是一个趋向。”

卢为民表示，土地供应的第二个趋向是用途限制或用途管制向用途转换。城市更新中会涉及到大量的土地用户转换或建筑城乡建筑的功能转换，在这个转化过程中涉及到主力供应的问题，就是存量土地的价格、年限等，怎么转换、年限怎么定等这一系列的土地利用问题，都要解决才行

另外，土地的成片开发向自由置换也是趋势。“国家层面已经有多个文件提出，探索土地置换，来解决一些零星低效的用地。”并且，还可以探索增量供应向存量供应转换，这其中会涉及到大量转让，包括分割转让一块土地、楼宇的部分转让、部分自持转让等，浙江还为此设了土地超市为供需双方提供一个交易平台。

卢为民认为，土地到期续期还可以转向土地提前续期，以及预供地的政策。这对于开发商解决资金、提升项目品质都是利好。

综合而言，城市更新是一个系统工程，不仅是对存量物质空间的改造，而且涉及物质空间后复杂多样的社会经济关系。更新项目类别众多，更新对象纷繁复杂，对每类更新对象的更新要素均需一一梳理、精准施策。

参与主体怎么做

城市更新既要服务于当前人居环境的提升、经济的发展、商业消费的活力，还要满足城市未来的需求，这对于参与主体而言，任重而道远。

参与上海城市更新多年，上海城市更新建设发展有限公司总经理李鸿忠认为，城市更新与三个要素有关，即资金管控要素、风貌保护和政策体系。

首先，作为企业来说，实现资金平衡很重要。但就城市更新这个评价体系而言，资金平衡是最难的，因为涉及到历史、可持续发展。“这5年来，我们投入了将近3000多亿元资金，每天利息成本2700万元，如果是银行贷款，怎么还，这是有周期的。”

第二个要素是风貌保护，以前上海叫“拆改留”，现在变成“留改拆”，这一个字的调动依然不能轻视。比如公司现在做的外滩第二地面、提篮桥犹太人保护区、乔家路老城乡这些风貌保护区，地块的风貌保护要求极高，有机理保护、优秀历史建筑、文物保护建筑，总的基调是保留保护，但还要为其注入活力。

于是，公司决定“开门做规划”。“如果不请开发商进来市场团队做规划，就不可持续，因为他们对市场的反应程度、接受程度非常关键。”

据李鸿忠介绍，上海经过30年成片旧改，成绩斐然。从1993年开始推进365万平方米危棚简屋改造到现在成片旧改完成，当时上海人均居住面积只有4平方米以下，但现在人均居住面积已经达到33平方米。

所以，若没有好的政策体系，城市更新也不会到今天的高质量发展、可持续发展。

港资房企瑞安也在上海参与了多个城市更新项目。

瑞安新天地行政总裁张斌认为，在城市更新中可以从以下几个维度参考，分别是国内空间的开发、社区的长期经营、创意经济的培育和会员制度的强化。这也是从业者越来越会去思考的角度。

城市更新实际上是非常复杂的体系，这个体系应该更多的在于方法论，在目标、评估方面尽可能细致一些。“我们现在没有处于一个完全的市场，在这个时候什么都在发生变化，先把大的做出来再做第二件第三件等。”

张斌认为，社区作为城市空间基本单元，城市人谋生栖居、形塑自我、价值实现的生活家园，是与外部世界紧密相连、开放性的社会空间，也是内部网络高度发达的人居场所。

在目前国家推动超大特大城市城中村改造之际，部分企业也将会有新的机遇和挑战。