英国改革养老金制度应对人口老龄化挑战

作者：张松彪、黄宇轩（湖南科技大学商学院）

　　进入21世纪以来，面对人口老龄化问题，为了增进养老金制度的公平性和可持续性，英国进行了一系列改革，平衡了政府、企业和个人之间的责任。

　　增进养老金制度公平性

　　经过历届政府“碎片式打补丁”的做法，英国的养老金制度变得极其复杂，不仅难以操作，而且不利于保证养老金制度的公平性。为了改变这种情况，英国政府主要采取了以下改革举措。

　　一是简化公共养老金制度，取消原来的国家基本养老金计划（BSP）、国家第二养老金计划（S2P）和其他补丁式制度，建立“新国家养老金计划”（NSP），并适用于所有就业人口。“新国家养老金计划”采用现收现付制，由国家统一确定预算和拨款，并且个人领取金额只与其缴费年限有关，与其在缴费期间的工资收入无关，计算起来相对简单，增强了参保者的预期。

　　二是进一步明晰了养老金三支柱的功能定位。第一支柱（新国家养老金）仅提供最基础的养老金保障功能，即雇员退休后仅能够据此领取到一份高于最低收入的养老金，只能保障基本退休生活。第二支柱（职业养老金）需要承担起提高养老金替代率的功能，让参保者获得更高的退休生活水平，至少维持其生活水平相较于退休前不下降。第三支柱（个人养老金）则主要发挥补充性养老金的作用，为那些有个性化需求的参保者提供多样化选择。

　　三是缩小公共部门和私营部门间的基本养老金待遇差距。改革前，英国公共部门的基本养老金待遇要高于私营部门；改革后，公共部门和私营部门的基本养老金待遇差距有所缩小。

　　重点发展第二支柱

　　曾有一段时间，英国养老金制度的重心一直放在第一支柱。但随着一系列减轻财政负担举措的实施，第一支柱的养老金替代率逐年降低。为解决养老金待遇充足性问题，重点发展第二支柱就成了必然选择。

　　为此，一方面，英国政府引入“强制提供”和“自动注册机制”来提高职业年金计划的参保率。“强制提供”即在法律上强制要求雇主提供至少一个职业养老金计划。“自动注册机制”即改变过去企业雇员自愿选择参与职业年金计划的做法，转而实施强制性或半强制性的参保办法。雇员只要年龄超过22周岁（未退休之前），且收入超过规定的门槛，就自动默认参与职业年金计划。当然，在符合一定条件的情况下，雇员有权选择退出。另一方面，通过税收优惠等措施鼓励雇员参与相关计划。职业年金计划规定雇主的缴费率为3%，雇员的缴费率为4%，国家通过税收减免或优惠的方式承担1%。雇员通过缴纳养老金可以降低纳税层级或获得税收减免，这对雇员尤其是那些收入较高的群体具有较大的吸引力。

　　经过努力，英国第二支柱养老金参保人数大幅增加，从2012年的1071万增至2021年的2100万，资产总规模达到了2.9万亿英镑，第二支柱在英国养老金体系中的作用变得越来越重要。值得一提的是，第二支柱养老金提供了35%—45%的替代率，弥补了第一支柱养老金替代率偏低的不足之处。

　　关注制度可持续性和利益协调

　　改革前，英国的公共养老金采取现收现付的筹资模式，由公共财政承担兜底责任。但随着人口老龄化问题的加剧，公共养老金的财政补贴压力越来越大，预计未来养老金缺口还将呈上升趋势。为了增强养老金制度的可持续性，英国政府在改革过程中始终坚持“保基本”的原则，将第一支柱的养老金待遇水平控制在最低收入水平之上，这就使得政府承担的养老金责任较轻。相比于其他经济合作与发展组织成员，英国的第一支柱提供的养老金替代率是偏低的，仅约为25%。

　　与此同时，英国政府积极提升养老金制度的覆盖率。放松了原来需要缴费满35年才能领取养老金的约束条件，规定只需缴费满10年就可获得领取养老金的资格，并允许参保者补缴。英国还实施了延迟退休政策。从2010年起将女性的退休年龄逐步提高，到2017年女性退休年龄提高至与男性一致，即65岁，到2021年法定退休年龄已经达到66岁。英国政府鼓励个人选择推迟领取养老金，选择推迟领取养老金的个人将获得一定的延迟退休奖励。

　　通过市场化投资促进养老保险基金保值增值，也是英国政府提升养老金制度可持续性的重要举措。除了第一支柱外，英国养老金的第二和第三支柱都可以投资到股票、债券等资本市场，甚至可以投资于艺术品和外国期权等。英国政府重视降低养老金管理成本。为了配合强制性职业养老金的实施，英国专门成立了国家职业储蓄信托（NEST），并以0.3%的超低年管理费承接中小账户的投资管理服务。目前，已有88.1万个企业选择该计划，覆盖990万人，其中98%的企业员工数低于50人。同时，英国政府鼓励职业养老金管理市场充分竞争，雇主可以自由选择养老金计划管理人。

　　为了减少改革阻力，英国通过渐进式改革的办法来促进多方利益的协调。首先，成立养老金委员会对英国的养老金制度进行评估。作为专业的第三方评估机构，自2002年成立后养老金委员会先后发布了三份评估报告。第一份评估报告于2004年10月发布，重点描述养老金制度存在的问题，并与多方利益主体进行了讨论和协商；第二份报告于2005年11月公布，提出了一些主要改革建议，并征求有关各方的意见；第三份报告于2006年4月发布，提出的改革举措基本上得到了各方利益代表的认可。其次，提出了增进各方利益的养老金正常增长机制。自2011年4月起，基本养老金的上调幅度改为工资收入增长率、消费物价指数以及2.5%三者中的最高者，改变了养老金相对平均工资持续贬值的情况。目前，新国家养老金领取的满额为185.15英镑/周，较2012年的144英镑/周有了较大的提高。最后，设定了较长的改革过渡期限。为了兼顾各方的承受能力，不少改革举措的实施都相对缓和，允许逐步改革到位。比如，职业年金计划的雇主缴费率从2012年1%到2017年的2%，再到2018年的3%，历时近6年，给了雇主适应和转换的时间。

　　成效与挑战并存

　　总体来看，经过一系列改革，英国养老金制度的公平性得到了提升。家庭主妇、护工和暂时退出养老金体系的人群被重新纳入国家养老金计划，实现了扩大覆盖面的目标。同时，发挥了养老金制度的收入再分配功能，缩小了不同职业群体间的基本养老金待遇差距，增强了基层民众的认同感。英国养老金待遇的充足性也得到了一定程度的保障。截至2021年，英国职业年金计划的覆盖率已经达到90%左右，养老金整体净替代率维持在60%—70%。此外，养老保险基金的可持续性得到增强。一方面，养老保障由国家、企业和个人共同分担，国家财政负担得到减轻；另一方面，改革后英国的养老金资产规模呈上升趋势，已成为世界上非常重要的养老金资产市场。

　　当然，英国的养老金制度改革还面临着其他一些挑战。例如，如何进一步扩大职业年金的覆盖范围。英国的职业年金计划是缴费确定型（DC型）的，其缺点是难以有效覆盖个体户和从事兼职工作的女性等群体，如何将这些群体纳入职业年金计划是需要进一步考虑的事项。还有如何确保养老保险基金投资的稳健性等问题。2022年9月，英国养老金出现巨额亏损的消息成了全球关注的热点，尽管英国央行直接出手干预平息了这次危机，但也提示人们应该更加注意养老保险基金投资的稳健性。

　　（国家自然科学基金青年项目“中国养老金区域不平等的演化格局与驱动机理研究”（42101172）阶段性成果）

[责编：李彬]