【善养中国】中国福利制度：本质、问题与老龄化应对

作者：陈友华 孙永健

　　策划人手记

　　当前，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，其中福利制度建设被视为化解少子老龄化风险的重要举措。福利制度本质上是一种利益或责任再分配的制度安排，对其作用与限度需要客观辩证地看待。长期以来，发达国家依靠福利制度应对少子老龄化问题成效平平，而当前中国福利制度建设中还存在责任定位不清、过分强调需求、福利制度制定者与受益者难以分离、忽视制度成本与福利刚性等问题。因此，仅依靠福利制度建设难以帮助中国有效应对人口老龄化的挑战。本期《理论周刊》特别约请南京大学社会学院、国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所及国家开发银行规划研究院的多位专家撰文，从不同角度分析了应对老龄化风险的关键在于合理引导养老预期、倡导生育的价值和意义、延迟退休及推行个人养老金制度等系列措施的综合运用。

　　中国共产党的第十九届五中全会通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，彰显党和政府在相关制度建设上的重大决心与重要进展。2022年，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会再一次明确强调，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”，为新时代我国养老服务事业发展提供了根本遵循。对此，有观点认为实施积极应对人口老龄化国家战略的关键在于构建积极应对人口老龄化的政策体系，社会福利制度乃是重中之重。福利制度的本质是什么？对照发达国家的经验教训，在中国政府的重视与推动下，以社会福利为特征的制度建设能否成功化解中国少子老龄化危机？中国目前在应对人口老龄化的福利制度建设中还存在哪些比较突出的问题？是否存在一些认知偏差与思维惯性值得反思？我们又该如何正确应对人口老龄化的挑战？本文围绕中国人口老龄化和养老福利制度建设，主要从福利制度的本质、中国福利制度建设的成就与问题、福利制度反思、少子老龄化的应对策略等方面展开研究。

　　福利制度的本质

　　（一）制度的本质：一种社会关系的界定机制

　　人是“一种制度里的公民”，总是在特定的国家或社会制度中生活和发展。制度定义的不同折射出制度本质的不同，即使是在同一定义中，人们侧重点的迥异也会推导出制度本质的差异。无论是马克思从阶级出发所强调的“生产关系”，还是诺斯在市场背景下突出的“交易关系”，都可以发现制度作为一种界定人与人、人与社会之间关系的合法性存在，调整着彼此之间的关系。因此，本文认为，制度的本质是一种社会关系的固化形态，是一种利益关系的界定机制。制度作为资源配置手段和人的行为规范，具有协调、指导和保障社会主体间利益分配和成本分摊的执行力，涉及人与人之间一般的权利、责任、利益和义务。

　　（二）福利的本质：利益再分配或责任分摊的制度安排

　　社会福利在概念界定上存在广义和狭义之分，本文所指的社会福利是广义上的大福利概念，包含社会救助、社会保险、狭义社会福利等诸多福祉内容，甚至可以泛指一切改善和提高人民物质和精神生活的社会措施。长久以来，福利研究者们更多关注社会福利的“福祉”属性，强调社会福利在改善生活水平方面的积极功能，强调以福利受众的需求为本，因此在认识与理解社会福利时往往忽视了福利制度作为社会经济制度的派生存在。反观制度研究者们，尤其是制度经济学派，主要关注的是市场制度（特别是产权制度）及其对经济增长产生的影响，因此又较少关心福利制度。基于此，我们认为应尝试从制度理论的视域出发，重新审视社会福利制度。实际上，社会福利制度本质上也是对社会关系或利益关系的一种界定与规范，是国家通过公权力对公民收入或财富又或责任进行再分配的一种制度安排。作为现代国家基础性设施的制度，福利制度的创设和扩张深刻地影响与改造着人与人、人与社会之间的关系。在现代国家体系中，福利制度及国家实施的再分配项目在整个国民报酬体系中的比重呈上升趋势，愈发强化了国民与国家之间的联系。一切社会福利归根结底大部分是由纳税人所承担的（法律）责任，少部分是志愿者或捐赠者所承担的（道德）责任，而其所享有的福利越多，给国家与社会、最终给纳税人添加的负担也就越重。

　　中国福利制度建设中存在的问题

　　（一）责任定位不清

　　目前，在世界范围内均出现了养老责任的定位偏差，即形成了一种认知偏误，认为老龄化难题主要是国家责任未尽全或未尽好所致，很多人倾向于把人口老龄化应对的责任更多地转嫁给政府与社会，误以为老龄问题自此便能轻松得以化解，却常常忽略了政府与社会的承受意愿与承受能力。因而，很多政策研究的核心结论或最终建议常常是向政府与社会诉诸各种各样的注意力倾斜与资源支持，这显然没有全盘考虑政府在福利制度中的责任及其限度。这类政策研究一经采纳并成为政策落地实施，结果往往是政府在承担越来越多养老责任的同时，加重了财政和纳税人负担，并引发一系列连锁效应。福利制度责任定位不清不仅仅是中国特有的问题，这种认知偏差存在于世界各国政府，中国政府应当引以为鉴，并极力规避福利过度与财政风险增加的发生。

　　（二）过于强调福利的“需求为本”

　　需求和意愿是两个有所差异又相互关联的概念，后者包含前者。令人遗憾的是，在目前社会福利的相关理论与实践领域，需求常常被混同为意愿，进而提出了“需求为本”的主张。例如，在设计福利制度时，客观需求的评估总是容易被扩大化，百姓或政策受众对各种福利待遇的呼声与诉求常常位居首位，而政府或者纳税人为此支付的意愿与能力只能退居其次；再例如，几乎所有的老龄化应对研究都十分强调政府与社会加大对养老领域的公共投入，这本无可厚非，但在经济新常态和疫情侵扰的宏观背景下，中国政府与纳税人能否承担得起更多的福利责任也是需要充分考量的。其实，福利制度作为财富再分配或责任再分配机制，对它的评估不仅要听取福利享有者的想法，更要考虑福利承担者的意见与感受，在此方面中国仍有较大的改进空间。

　　（三）福利制度制定者与受益者无法有效剥离

　　在我国福利制度构建过程中，福利制度的制定者与受益者往往不能有效分离，这种制度设计的优点是可以降低制度内部的决策成本，实现“议行合一”。但其负面影响也不容忽视。福利制度从设计到执行的全周期中涉及一定的经济利益与权力资源，因而不可避免地导致部门利益掺杂其中，进而有碍福利制度的公平与效率。例如，在医养结合问题上，卫健、民政、医保乃至财政等部门对此的看法与认识就不太一致，甚至产生不小的利益分歧与职能冲突。此外，很多参与福利制度制定与福利分配的人，为了兼顾多方主体的利益甚至出于维护甚至扩大自己的利益，故而很难价值中立地评估福利制度本身的合理性是完全可以理解的。以至于一旦某项政策出台，就会陷入“路径依赖”的难题之中。

　　（四）忽视福利的制度成本

　　制度成本存在于制度周期的每一个阶段，可以分为创设、执行、监督、变迁等成本形式，且多不是可以凭借人为干预就能消除。因此，这就要求在研究、制定和落实制度中必须注重“成本—收益”分析，追求投入产出效率，而这恰恰是社会福利制度最欠缺的。一方面，寄希望于福利制度像产权制度那样降低社会成本的愿望是不切实际的。当福利享有与福利责任承担发生分离时，福利越好，需求越多，开支也就越大，社会成本也就越高。另一方面，福利制度本身不仅不能直接创造财富，而且制度运行中还需要花费很多成本，结果是社会福利承担者负担要大于社会福利享有者获得。因此，福利制度设计时不仅要考虑由此可能带来的民生福祉，更要考虑其可能为此支付的成本，必须进行收益与成本比较分析，并考虑制度运行本身所带来的成本。

　　（五）福利刚性与经济周期下的量力而行困难

　　年轻型人口结构无疑会释放出丰厚的人口红利，助力经济增长与社会进步，政府财政收入增加而开支减少，因而易出现财政盈余。而人口结构一旦老化，会转而出现人口负债，政府财政开支增大而收入减少，易出现财政赤字。此外，经济周期性特点也使得政府的财政承受能力出现波动，理智的政府往往会用经济繁荣期积累的财政盈余去熨平经济停滞期或衰退期的财政亏空，进而实现财政收支的全周期平衡。可见，人口结构变化与经济周期性意味着政府承担责任的能力也应当是伸缩与变化的。然而，作为彰显政府责任的社会福利却无法相应地伸缩自如，相反具有极强的刚性，一旦提高上去便很难再降下来。削减福利势必损害到许多利益相关者的切身利益，因而很可能会招致其不满与抵制。由于人口老龄化、经济周期性和福利刚性，政府今天在福利制度建设上的量力而行，放置在明天很可能就演变成自不量力。人类社会常常在经济繁荣时盲目进行福利扩张，而到了经济停滞或衰退期则只能靠增加负债去兑现福利承诺，最后政府总是深陷“债务的泥潭”而不能自拔。

　　福利制度建设与人口老龄化应对

　　（一）发达国家福利制度应对老龄化的经验与教训

　　西方发达国家在二十世纪便遭遇了少子老龄化问题，并率先对人口结构性困境作出了危机应对，最早出台了一系列积极应对人口老龄化的福利政策及相关配套支持措施，各国政府与学界也都寄希望于通过人口政策和福利制度构建来应对少子老龄化危机。但是，发达国家的经验表明，公共养老支出的增长，或者说福利的增加，并未有效地逆转其少子老龄化趋势，甚至从变量相关性来看，福利制度建设的投入程度与少子老龄化程度之间呈正向关系。例如，意大利、希腊等国的公共养老支出比重较高、上涨速度较快，但老龄化程度也更高，而日本公共养老支出增幅最快，但老龄化挑战也最严峻。事实上，发达国家高企的社会福利水平不仅在助其应对人口老龄化挑战时成效不佳，反而还招致了各种各样的负面后果，其“不甚成功”的经验为中国这样的后发国家提供了某种警示作用。（见下表）

　　（二）中国福利制度应对老龄化的成效与反思

　　中国目前正处在社会福利增加时期，并逐步建立完善了一套包括社会救助、社会保险、社会福利（狭义）在内的社会保障体系。福利制度的建设与完善确保了我国快速增长的经济成果更好地惠及全体国民，尤其社会经济地位较低的弱势群体与社会转型中的利益受损群体因此得以改善生活水平与发展机会。在涉老福利制度方面，自1998年起，我国政府便启动了养老、医疗、住房、低保等领域的福利改革，相继建立并持续完善了福利体系。事实上，中国在应对人口老龄化问题上已经积累了不少经验：一是老年社会保障类政策成效显著；二是政策形式日益多元；三是多层次的积极老龄化政策体系逐渐成熟；四是与我国整体的经济发展水平及老年人需求特点日益协调。然而，我们也亟须辩证客观地看待福利制度在应对少子老龄化问题中的作用与限度。

　　第一，少子老龄化是人口的结构性趋势，多不是可以借助制度手段和政策工具就能够在短时期内调整过来的。人口的结构性问题不是一蹴而就的，其应对也非一朝一夕之功，需要历经数代人甚至数十代人的努力。因此，当下应对人口老龄化挑战的政策措施，不仅影响现时人口的行为，而且更延伸至未来人口。二十一世纪内，少子老龄化乃是世界范围内不可避免的人口大趋势，中国也位列其中，如若意识不到其中的规律性和严峻性，这不仅不利于人口老龄化挑战的应对，而且还会诱使认知出现偏差而心存侥幸，导致认知与现实之间出现偏离，错过制度变革的最佳时机。

　　第二，谈及中国人口老龄化的应对举措时，无论是官方话语还是学术研究，常常热衷于强调政府无所不能的作用，呼吁大力建立健全社会福利制度，特别是完善与提高老年社会福利待遇。事实上，在“积极应对人口老龄化”上升为国家战略之前，我国早就出台了大量涉老的政策性文件，在取得诸多成绩的同时，也存在政策创新度不够、政策设计越责、执行效果落差等不足。

　　（三）少子老龄化的应对策略

　　少子老龄化大势短期内无法改变，而建立健全社会福利制度乃是应对少子老龄化挑战的“头痛医头、脚痛医脚”式的治标之策，而非治本措施，但这并不意味着我们就此束手无策，恰恰相反，在此方面我们仍有许多其他可能的应对策略。

　　一是合理引导预期。不同的社会预期会诱导出不同的社会后果。充分考虑少子老龄化大势短期内难以改变而经济下行压力短期内也无法解除、中国现在及未来的财政承受压力不断增大但财政承受能力不断弱化的趋势后，我们应吸取发达国家的经验教训，防止出现基本养老保险制度不可持续的问题。增加个人与家庭自我养老责任，适度减少对国家与社会的养老责任预期，体现了生育、养育、教育与养老之间的责任与权利对等原则。

　　二是倡导生育的意义与价值。人类文明建立在人类延续的基础之上，而生育率维持在更替水平附近是人类永续的基础与前提条件。持续低生育率是人类的慢性“自杀”，文明也将因此而中断。因此，生育是人类的第一责任，而事业只是人类的第二责任。在低生育率时代，人类文明将遭遇传承危机，因此，生育不仅是公民应享有的权利，更是公民应尽的首要责任。我们要将生育与人类的命运联系在一起，赋予生育与生命全新的意义，特别是家庭和社会要充分重视女性的生育价值和情感劳动，夫妻中任何一方在家生育或外出工作都值得同等的肯定与尊重。

　　三是延迟退休与两性退休年龄同步。退休年龄的设置理应与人口平均预期寿命延长同步进行，然而，我国的退休年龄规定诞生于1951年，在1978年固定下来，距今已有数十年的历史。在此期间，无论是人口平均预期寿命还是人口、经济、社会发展形势均已发生根本性变化，但我国的退休年龄规定仍“巍然不动”。诚然，退休年龄的提高由于牵涉多方主体的既得利益，因而招致部分人的反对是很自然的。实际上，经济合作与发展组织（OECD）主要国家的先行经验表明，各国很早便采取了延迟退休的政策，但由于遭遇老年人与准老年人等利益相关者的强烈反对，改革举步维艰，调整幅度较小，进展不大。

　　结语

　　人口老龄化是世界性问题，中国又是世界上人口规模最大、老龄化速度最快的国家之一。老龄社会带来的问题是基础性、结构性与全局性的，需要提升到国家战略的高度，动员政府、市场、社会和个体等共同推进，并形成长期的机制。正如党的二十大报告中所阐明的那样，有效应对人口老龄化，必须坚持系统观念，提高战略思维和历史思维，从事关国家发展全局、事关亿万百姓福祉、事关社会和谐稳定的战略高度来把握。党和政府的这一重要论断表明：一方面，我们需要辩证地看待老龄化现象，人口老龄化是整个人类社会发展的必然趋势，也是一个国家或地区社会经济发展的“成果”，人口老龄化在带来压力的同时，也会增添促进发展的某些新动力。摒弃单一的老龄化“问题”或“危机”视角，有助于我们更好地纠正认知偏差、调整养老预期，在老龄社会中寻求一种与“老”协同共生的相处方式，也在全球普遍的老龄“危机”中看到具有中国智慧的“机遇”。另一方面，我们需要以系统观念推动积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。其中，不能过分夸大福利制度建设的功能与责任，摒弃制度决定论和唯福利主义思想，并充分挖掘制度或政策以外的有利于老龄社会发展的因素。例如，老年人口不仅仅是老龄社会的负担与被动的客体，更是老龄社会的财富与能动的主体。我国广大老年人对美好生活的向往，其中蕴涵着巨大的人力资源、消费潜力等经济增长动能。

　　(作者单位：南京大学社会学院)